農(nóng)村社區(qū)突發(fā)事件的應(yīng)急管理研究
——基于陜南農(nóng)村社區(qū)的調(diào)研

(西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院　陜西　咸陽　712100)

一、研究背景及意義

突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。自然災(zāi)害是指由于自然異常變化造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失、社會失穩(wěn)、資源破壞等現(xiàn)象或一系列事件。

近年來，受各種不確定因素的影響，突發(fā)自然災(zāi)害頻發(fā)，給不少國家和地區(qū)帶來了巨大的災(zāi)難和損失，雖然我國應(yīng)急管理體系已經(jīng)基本建立且得到有效的運用，以2003年抗擊非典為契機，以“一案三制”為核心，逐步形成了綜合性的有中國特色的政府應(yīng)急管理體制。但在農(nóng)村的應(yīng)急事件處理中仍存在著滯后現(xiàn)象，使農(nóng)村社區(qū)人民的正常生活無法得到良好保證。我國是農(nóng)業(yè)大國，更應(yīng)該在重視城市地區(qū)的同時加強對農(nóng)村地區(qū)突發(fā)事件的研究，提升農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理能力，構(gòu)建現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)結(jié)合的應(yīng)急管理體系。

本文以陜西省商洛市洛南縣麻坪鎮(zhèn)為例，通過對農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的觀察以及群眾對應(yīng)急管理工作的滿意度的調(diào)查，全面分析評估農(nóng)村社區(qū)應(yīng)急管理體系的優(yōu)劣勢，進一步探究我國農(nóng)村社區(qū)應(yīng)急管理中所出現(xiàn)的問題以及解決措施。

二、調(diào)研地點的選擇

麻坪鎮(zhèn)位于洛南縣西北部，其生態(tài)環(huán)境脆弱，居民經(jīng)濟水平較低。境內(nèi)地形以山地為主，多紅壤，而由于紅壤呈酸性，對地表依附能力差、黏性低，極易被沖刷，因此當(dāng)?shù)刭|(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，存在多處滑坡體。同時，麻坪鎮(zhèn)背山靠水，每年進入雨季，河水漫出，極易發(fā)生洪澇災(zāi)害。據(jù)了解，2003年8月28日，麻坪鎮(zhèn)曾發(fā)生百年難遇的特大洪水災(zāi)害，直接經(jīng)濟損失達3.15億元，2007年、2009年、2010年也都因洪澇災(zāi)害造成過不同程度的損失。除此之外，當(dāng)?shù)剡€有旱災(zāi)、森林火災(zāi)、冰雹等其它自然災(zāi)害侵襲，對當(dāng)?shù)厝罕姷纳⒇敭a(chǎn)均造成了嚴(yán)重威脅。因此，麻坪鎮(zhèn)是一個典型的自然災(zāi)害頻發(fā)的農(nóng)村地區(qū)，其應(yīng)急管理過程中所出現(xiàn)的問題具有普遍性，對我國其他農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理的研究具有參考意義。

圖1.1　該地主要的突發(fā)事件

三、麻坪鎮(zhèn)應(yīng)急管理現(xiàn)狀

基于其自然災(zāi)害多發(fā)的現(xiàn)狀，麻坪鎮(zhèn)政府在“一案三制”應(yīng)急管理體制和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的指導(dǎo)下，也采取了一些適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r的應(yīng)急措施，主要包括以下幾項：

一是總體來說當(dāng)?shù)卣贫讼鄳?yīng)的應(yīng)急預(yù)案，例如《商洛市防御暴雨洪水應(yīng)急預(yù)案》、《洛南縣2015年突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《洛南縣突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》等等；二是建立了基本的預(yù)警檢測系統(tǒng)，每個村落都配有雨量監(jiān)測站，能夠?qū)崟r監(jiān)測降水量，一旦超過警戒水量，有發(fā)生水災(zāi)的可能性，村里就會進行通知，啟動預(yù)案，并安排人員24小時值班，隨時關(guān)注降水情況；三是定期召開防火防汛等預(yù)防自然災(zāi)害的會議，以會代訓(xùn)，通過會議的召開來代替培訓(xùn)，層層傳達，由縣到鎮(zhèn)，由鎮(zhèn)到村；四是應(yīng)急隊伍的建設(shè)，麻坪鎮(zhèn)實施了“五延伸一大隊”工程，在所轄17個村內(nèi)成立了社會管理綜合治理大隊，下轄85個應(yīng)急、治安、民兵、消防、義工中隊，擁有成員700余人。

四、麻坪鎮(zhèn)應(yīng)急管理中存在的問題

雖然麻坪鎮(zhèn)采取了不少的措施來應(yīng)對當(dāng)?shù)氐淖匀粸?zāi)害，但就實際的執(zhí)行情況和實施效果來看，收效不大。通過在當(dāng)?shù)剡M行調(diào)查，主要發(fā)現(xiàn)了幾點問題，分別從減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四個階段進行分析。

(一)減緩階段

1.村民危機意識薄弱

與城市相比較，農(nóng)村地區(qū)的脆弱性主要體現(xiàn)在村民的危機意識薄弱，憂患意識的提高無疑是危機防范的有效手段之一。通過我們在當(dāng)?shù)氐恼{(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民的危機意識普遍較為薄弱。在過去的一年中，有三分之一的人曾因各種突發(fā)事件受到過不同程度的傷害，但這么多在近期發(fā)生過事故的村民，在日常生活中，卻甚少和家人討論如何應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害，有多達73%的村民表示幾乎不與家人討論這些事情。這樣就會造成一個惡性循環(huán)，受到災(zāi)害侵害的有很多人，但在事發(fā)之后，選擇主動了解相關(guān)應(yīng)急知識的村民仍然很少，更多的村民選擇被動接受信息，即村里有相關(guān)的宣傳廣播就聽一下，沒有他們也不會在意。也就是說如果下次災(zāi)害再次來臨，他們?nèi)匀徊恢涝撊绾螒?yīng)對。更值得一提的是，盡管人們都清楚當(dāng)?shù)刈匀粸?zāi)害頻發(fā)，有可能會對自己的人身財產(chǎn)安全造成威脅，但卻只有極少的村民對此采取了風(fēng)險應(yīng)對——購買保險，更多的人則認為這是一件毫無意義的事情。

圖1.2　您是否和家人討論過如何應(yīng)對災(zāi)害事件

2.資金不足

在農(nóng)村，脆弱性除了危機意識薄弱之外，另一顯著表現(xiàn)就是其經(jīng)濟發(fā)展水平落后，這也是其遭遇突發(fā)災(zāi)害時造成重大損失的重要因素之一。沒有足夠的經(jīng)濟水平，就沒有足夠的資金用以提高當(dāng)?shù)亟ㄖO(shè)施的抗災(zāi)毀能力，自然也就無法儲備足夠的應(yīng)急物資。據(jù)我們的調(diào)查結(jié)果顯示，有60%的村民認為，資金短缺是農(nóng)村應(yīng)急平臺建設(shè)中最大的問題之一。在訪談中我們了解到，2009年麻坪鎮(zhèn)突然發(fā)生了一場大型森林火災(zāi)，僅憑當(dāng)?shù)刈陨淼奈锪θ肆σ恢蔽茨軐⑵鋼錅纾髞硎窃谖寄弦蝗怕玫脑虏艑⒋蠡饟錅纭６以诖舜位馂?zāi)之后，當(dāng)?shù)貞?yīng)急部門才配備了對講機以用于災(zāi)害發(fā)生時的指揮。據(jù)村干部們普遍反映，出現(xiàn)這種情況最大的原因就是應(yīng)急經(jīng)費的不足，每年并沒有用于應(yīng)急管理的專款，而整個村的辦公經(jīng)費一年內(nèi)僅上漲100元。面對公車改革，全鎮(zhèn)只有一輛公車可供使用，當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件時，僅是物資的運送就會出現(xiàn)問題，這無疑會延遲救災(zāi)搶險的時間。直到現(xiàn)在，村里也只有一些基礎(chǔ)的應(yīng)急物資，比如應(yīng)對洪澇的鐵絲，沙袋，砂石，應(yīng)對火災(zāi)的鐵耙，掃帚等等，甚至也不能夠保證數(shù)量，像救生衣、帳篷、專業(yè)的滅火器械等幾乎沒有。這也就是說，我國現(xiàn)階段在基層部門的應(yīng)急設(shè)備配置情況還處于十分的落后的階段。

(二)準(zhǔn)備階段

1.預(yù)警、演練機制不完善

目前，當(dāng)?shù)貙ν话l(fā)事件的預(yù)報通常采用電話短信，社區(qū)廣播，上門通知這三種方式。但這些預(yù)警方式在實施過程中卻容易出現(xiàn)很多意外情況，因為突發(fā)事件本身就具有很強的突發(fā)性和不確定性，比如信號中斷造成信息傳達不及時，道路斷裂造成救援逃生無法進行，偏遠人家無從得知預(yù)警信息等等。并且雖然當(dāng)?shù)赜薪M織過應(yīng)急演習(xí)，但演練效果卻并不好，主要是大家未能引起重視，把演習(xí)當(dāng)成一種兒戲，完全不把它與災(zāi)難聯(lián)系起來，更有甚者在演習(xí)的過程中各種嬉笑玩鬧，發(fā)揮不了演習(xí)的實際效果，其歸根結(jié)底是村鎮(zhèn)干部未能引起重視，應(yīng)該在他們意識到其作用的情況下，積極向村民進行解釋，強調(diào)演練的重要。

2.專業(yè)人才缺乏

在應(yīng)急管理工作中，專業(yè)人才是應(yīng)急管理平臺建設(shè)工作中的重要組成部分。雖然就前文提到，當(dāng)?shù)爻闪⒘松鐣芾砭C合治理大隊，并下轄85個應(yīng)急、治安、民兵、消防、義工中隊，擁有成員700余人，據(jù)我們的調(diào)查結(jié)果顯示，目前村里的各應(yīng)急搶險小組，包括防火、防汛、安全巡邏隊等都不是正式的專業(yè)隊伍，而是由村里的居民義務(wù)組建而成，發(fā)生災(zāi)害時則由村干部充當(dāng)臨時指揮。村民今天有時間就去一下，明天有事就不能幫忙。在這種情況下，一旦災(zāi)害發(fā)生，召集救援小組就會浪費大量時間，所以專業(yè)救援小組的建設(shè)尤為緊迫。

圖1.3　應(yīng)急搶險小組的組成

(三)響應(yīng)階段

1.應(yīng)急救援隊伍協(xié)調(diào)不力

綜合分析我國目前已經(jīng)出臺的應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)其缺少突發(fā)事件應(yīng)急處置時所應(yīng)該具有的綜合性和指導(dǎo)性，具體反映到應(yīng)急救援隊伍的問題就是專業(yè)救援隊伍單隊單能，各專業(yè)救援隊伍與兼職救援隊伍之間缺少溝通合作，協(xié)調(diào)聯(lián)動能力差。我們在訪談時了解到，當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門與其他相關(guān)機構(gòu)，包括醫(yī)療、消防等等，它們間的協(xié)調(diào)合作一直沒有正式的職責(zé)分配文件，只是通過開會得出口頭協(xié)商，最后落在會議記錄上。

(四)恢復(fù)階段

1.權(quán)責(zé)分配不清

救助系統(tǒng)只能在災(zāi)害發(fā)生時產(chǎn)生足夠的作用，事后監(jiān)督和追責(zé)卻是大問題。如上文提到，更應(yīng)急救援隊伍并沒有正式的權(quán)責(zé)分配文件，通常在災(zāi)害發(fā)生時采取口頭協(xié)定，現(xiàn)場指揮人員也是臨時確定

五、農(nóng)村社區(qū)應(yīng)急管理的建議

(一)加大公共安全教育力度

在風(fēng)險管理中，風(fēng)險是致災(zāi)因子與脆弱性共同作用的結(jié)果，而降低脆弱性會大大降低風(fēng)險的嚴(yán)重性，所以開展公共安全教育活動對于突發(fā)事件的減緩來講是不可或缺的一個環(huán)節(jié)。通過公共安全教育活動，能夠增強村民的憂患意識，提高其風(fēng)險認知能力，從而提高他們的自救與互救技能，塑造良好的心理素質(zhì)。雖然麻坪鎮(zhèn)會定期召開會議，但這種只停留于干部層級的學(xué)習(xí)交流，對村民群眾的幫助可想而知。所以應(yīng)該采取村民們喜聞樂見的方式進行宣傳教育，才能獲得更好的實施效果。據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，最受村民們喜歡的方式是放相關(guān)電視宣傳片和聽社區(qū)廣播，而在采取這兩種方式的基礎(chǔ)上，可以加上模擬演習(xí)，專題講座，發(fā)放宣傳手冊以及有獎知識競賽等等。盡可能的幫助村民們了解更多的防災(zāi)減災(zāi)知識，把災(zāi)害所帶來的損失降到最小值。

圖1.4　您覺得那種宣傳教育形式效果最好

(二)完善預(yù)警、演練機制

完善預(yù)警機制，是減少災(zāi)害損失極為重要的一個環(huán)節(jié)，而考慮農(nóng)村的實際情況，可以增加警報鳴笛，敲鑼提醒等方式。另外，針對村里的偏遠人家，留守兒童以及高齡老人等，這些不方便或者不容易獲得預(yù)警信息的人群，應(yīng)建立檔案，平時宣傳時要逐戶傳達到位，預(yù)警通報時要重點關(guān)注通知。在突發(fā)事件中，應(yīng)急管理實踐是對應(yīng)急預(yù)案的最佳檢驗，但其突發(fā)性和不確定性又造成了實戰(zhàn)成本過高和不可逆性，因此，應(yīng)急演練就顯得尤為重要。應(yīng)急演練既可以監(jiān)察預(yù)案的有效性，又可以檢驗多部門聯(lián)動的協(xié)作能力，所以基層干部應(yīng)對此引起足夠的重視，并向村民積極傳達它的重要性。

(三)綜合性應(yīng)急救援隊伍建設(shè)

各個救援隊伍的協(xié)調(diào)合作是對突發(fā)事件處理的重要前提與保障。良好的協(xié)作關(guān)系能讓各個部門的運作產(chǎn)生一加一大于二的效果。所以要想提高農(nóng)村社區(qū)應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的能力，就必須要提高其應(yīng)急救援隊伍的專業(yè)性和綜合性。招收正值壯年的村民群眾，進行專業(yè)的培訓(xùn)教育，提升其應(yīng)對突發(fā)事件的素質(zhì)能力。同時，制定應(yīng)急救援隊伍聯(lián)席會議以及聯(lián)合培訓(xùn)和演練制度，力爭實現(xiàn)各應(yīng)急救援隊伍在各司其職的基礎(chǔ)上保證相互之間的密切配合，建立完善信息溝通渠道，從而增強其相互協(xié)調(diào)合作能力。

(四)加強相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)溝通

同時，在合作的過程中，要明確分配各部門的權(quán)力與責(zé)任，做到權(quán)責(zé)清晰，追責(zé)有人。不能等到事發(fā)之后出現(xiàn)互相推諉的情況時，才開始進行明確責(zé)任。

(五)建立完善風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制

在生活中，天災(zāi)人禍有很多都是我們規(guī)避不了的，而往往這些災(zāi)害發(fā)生的后果也不是我們能夠承擔(dān)的，所以災(zāi)害頻發(fā)的農(nóng)村，包括干旱，洪澇，森林火災(zāi)，冰雹等等，都可能會對農(nóng)作物以及房屋財產(chǎn)造成嚴(yán)重的損失，在這種情況下，村里就應(yīng)該建立完善風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制——保險。但據(jù)我們的調(diào)查結(jié)果顯示，在當(dāng)?shù)兀?5%的村民都沒有參與災(zāi)害保險，也就是說，一旦發(fā)生災(zāi)害，他們將全部由自己承擔(dān)損失，而這個損失有可能就是傾家蕩產(chǎn)。所以農(nóng)村完善風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制也是應(yīng)急管理中的一項重要內(nèi)容，同時需要村干部加大向村民們的宣傳教育力度，解釋這是一種很好的風(fēng)險管理方法，學(xué)會為自己未知的將來多留一條退路。

圖1.5　您是否參加了災(zāi)害保險

六、結(jié)語

基層社區(qū)應(yīng)急管理一直都是應(yīng)急管理中的薄弱環(huán)節(jié)，關(guān)注農(nóng)村社區(qū)的應(yīng)急管理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題并予以提出針對性的解決措施，對我們國家的應(yīng)急管理體系建設(shè)具有重要意義。本文對農(nóng)村應(yīng)急管理的防控指出了村民危機意識薄弱，專業(yè)人才不足，資金不足和相關(guān)部門間缺乏橫向協(xié)調(diào)關(guān)系等幾方面的問題，并據(jù)此提出了相應(yīng)的措施建議，力圖以麻坪鎮(zhèn)為例，探究農(nóng)村社區(qū)應(yīng)急管理過程中所出現(xiàn)的普遍性的問題與解決措施，為我國應(yīng)急管理體系完善提供參考。