早教機(jī)構(gòu)消防備案流程存在問題及對策探討

馮　晨

(1.武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊　065000; 2.北京通州區(qū)公安消防支隊(duì)，北京　101101)

隨著時(shí)代的進(jìn)步和教育改革的不斷發(fā)展，越來越多的家長認(rèn)識到了兒童早期教育的重要性，各種形式的兒童早期教育機(jī)構(gòu)(以下簡稱早教機(jī)構(gòu))也應(yīng)運(yùn)而生。本文就早教機(jī)構(gòu)的屬性和功能進(jìn)行分析，對早教機(jī)構(gòu)進(jìn)行定性，討論早教機(jī)構(gòu)消防備案流程中存在的問題，有針對性地提出適合早教機(jī)構(gòu)的消防備案流程及相應(yīng)對策。

1　早教機(jī)構(gòu)消防備案流程中存在的問題

早教機(jī)構(gòu)作為嬰幼兒接受早期啟蒙教育和智力開發(fā)的場所，其實(shí)際使用經(jīng)營性質(zhì)具備幼兒園、托兒所、中小學(xué)校的功能，同時(shí)又具備公共娛樂場所的功能，這種特殊的公共娛樂場所針對的服務(wù)對象是未成年的嬰幼兒。在受理早教機(jī)構(gòu)的消防備案申請時(shí)，應(yīng)該按照幼兒園、托兒所、中小學(xué)校等人員密集場所的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行受理和審批，所依據(jù)的法律條文也應(yīng)按照人員密集場所的有關(guān)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

1.1　消防備案申報(bào)主體屬性不清

根據(jù)《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第15條第1款第2項(xiàng)之規(guī)定，建設(shè)單位在申報(bào)消防設(shè)計(jì)備案和竣工驗(yàn)收消防備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交該單位的合法身份證明文件。建設(shè)單位的合法身份證明文件包括工商營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書等[1]。為了規(guī)避相關(guān)法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范中的強(qiáng)制性條款，大多數(shù)早教機(jī)構(gòu)在申報(bào)消防備案時(shí)使用企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書。企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書中只顯示早教機(jī)構(gòu)的名稱和投資人姓名，未標(biāo)明企業(yè)性質(zhì)、企業(yè)實(shí)際經(jīng)營地點(diǎn)、經(jīng)營范圍等。早教機(jī)構(gòu)的名稱大都是教育咨詢公司、教育服務(wù)公司、教育科技服務(wù)公司等，并不能真實(shí)反映申報(bào)機(jī)構(gòu)的實(shí)際使用性質(zhì)。消防部門在受理消防備案申請時(shí)，無法判定和辨別該申報(bào)主體的實(shí)際性質(zhì)，無法確定申報(bào)主體是公司企業(yè)還是兒童早期教育場所。

1.2　申報(bào)單位經(jīng)營范圍不明

在早教機(jī)構(gòu)所取得的工商營業(yè)執(zhí)照中，經(jīng)營范圍大都是教育咨詢、教育服務(wù)、教育技術(shù)推廣、教育培訓(xùn)等。按照經(jīng)營范圍中所列內(nèi)容，無法界定兒童早期教育和教育咨詢之間的區(qū)別，到底哪些內(nèi)容屬于教育咨詢，哪些內(nèi)容屬于兒童早期教育，因此，從營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍中無法明確其可以從事哪些經(jīng)營活動(dòng)。消防機(jī)構(gòu)在受理行政許可時(shí)，無法將早教機(jī)構(gòu)按照兒童早期教育場所進(jìn)行受理，只能將其列為普通公司按照企業(yè)辦公類進(jìn)行受理。

1.3　建設(shè)單位申報(bào)場所使用性質(zhì)模糊

早教機(jī)構(gòu)在申報(bào)消防備案時(shí)，由于其主體性質(zhì)為公司，同時(shí)申報(bào)的建設(shè)單位取得的是由工商行政管理部門核發(fā)的工商營業(yè)執(zhí)照，消防部門對其場所的使用性質(zhì)無法準(zhǔn)確定性。當(dāng)行政許可申報(bào)主體建設(shè)單位為公司時(shí)，場所使用性質(zhì)只能按照辦公類場所為之定性。與此同時(shí)，在消防部門現(xiàn)在使用的消防監(jiān)督執(zhí)法系統(tǒng)中，沒有與早教機(jī)構(gòu)相對應(yīng)的性質(zhì)選項(xiàng)，而其他與早教機(jī)構(gòu)功能類似的場所如中小學(xué)校、托兒所、幼兒園、兒童游樂廳等室內(nèi)兒童活動(dòng)場所均有與之相對應(yīng)的選項(xiàng)(見表1)。因此，消防部門在受理早教機(jī)構(gòu)申報(bào)消防備案時(shí)，無法準(zhǔn)確定義其使用性質(zhì)，只能將其劃歸為公共建筑類受理。

表1　各類場所申報(bào)使用性質(zhì)

1.4　消防設(shè)計(jì)文件審核依據(jù)單一

消防部門在對早教機(jī)構(gòu)申報(bào)的消防設(shè)計(jì)文件進(jìn)行審核時(shí)，因其主體屬性是公司，申報(bào)使用性質(zhì)為辦公，審核的依據(jù)只有《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》等，無法依據(jù)《中小學(xué)校設(shè)計(jì)規(guī)范》《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》等進(jìn)行審核。早教機(jī)構(gòu)從事的經(jīng)營活動(dòng)實(shí)際上是一種公司行為，申報(bào)主體和使用性質(zhì)也是公司，因此只能將早教機(jī)構(gòu)作為辦公性場所進(jìn)行審核和審批，無法適用《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》等技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性條款，這就大大降低了早教機(jī)構(gòu)活動(dòng)場所的行政許可標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)審核標(biāo)準(zhǔn)。在消防行政許可的受理和審批過程中，許多以早教機(jī)構(gòu)為使用性質(zhì)的場所無法取得消防審批，但其以辦公使用性質(zhì)就能規(guī)避相關(guān)的法律規(guī)范條款取得消防審批。

1.5　消防備案抽中比例降低

當(dāng)早教機(jī)構(gòu)申報(bào)消防行政許可程序適用備案流程時(shí)，依據(jù)《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自依法取得施工許可之日起七個(gè)工作日內(nèi)，將消防設(shè)計(jì)文件報(bào)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)備案，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抽查[2]，表2為各申報(bào)性質(zhì)的抽中比例。

表2　各類場所申報(bào)備案抽查抽中比例

消防部門現(xiàn)使用的消防設(shè)計(jì)、竣工備案系統(tǒng)中，將場所使用性質(zhì)分為：公共娛樂場所、其他公眾聚集場所、其他人員密集場所、住宅、辦公、廠房、倉庫、其他。早教機(jī)構(gòu)的使用性質(zhì)實(shí)際上是為嬰幼兒提供活動(dòng)、學(xué)習(xí)、服務(wù)和娛樂的室內(nèi)場所，在使用功能上與托兒所、幼兒園相似，同時(shí)又具備學(xué)校的性質(zhì)。但早教機(jī)構(gòu)作為建設(shè)單位申報(bào)備案時(shí)的主體是公司，在消防設(shè)計(jì)備案和竣工備案時(shí)，只能依據(jù)公司辦公類去抽查，相對于幼兒園、托兒所、學(xué)校和其他人員密集場所50%的抽中比例，早教機(jī)構(gòu)的抽中比例只有5%，抽中比例大大降低。早教場所即使被抽中并將其列為抽查對象，大都能通過消防審核和驗(yàn)收，給該場所投入使用后的消防監(jiān)督埋下隱患。

1.6　消防監(jiān)督管理缺乏法律依據(jù)

公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)根據(jù)本地區(qū)火災(zāi)規(guī)律、特點(diǎn)等消防安全需要組織監(jiān)督抽查，消防安全重點(diǎn)單位應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)督抽查的重點(diǎn)，非消防安全重點(diǎn)單位必須在監(jiān)督抽查的單位數(shù)量中占有一定比例。對屬于人員密集場所的消防安全重點(diǎn)單位每年至少監(jiān)督檢查一次[3]。早教機(jī)構(gòu)在取得消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收(或設(shè)計(jì)備案、驗(yàn)收備案)后就可以投入使用，不需要其他消防行政審核或行政許可。在日常的消防監(jiān)督檢查過程中，消防監(jiān)督人員也只能對其根據(jù)消防審批的性質(zhì)進(jìn)行日常消防監(jiān)督，無法把其列為人員密集場所、幼兒園、托兒所或其他商業(yè)類進(jìn)行監(jiān)督管理。究其原因，現(xiàn)行的法律條文中沒有對兒童早教機(jī)構(gòu)做出一個(gè)具體的定義，更沒有適用于兒童早教場所的行政許可流程。因此，對早教機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常消防監(jiān)督檢查時(shí)，只能作為一個(gè)普通單位而不是消防安全重點(diǎn)單位或重要單位進(jìn)行監(jiān)督管理。

2　早教機(jī)構(gòu)的屬性分析

表3將早教機(jī)構(gòu)和托兒所、幼兒園、學(xué)校的屬性進(jìn)行分析比較。

2.1　經(jīng)營主體

早教機(jī)構(gòu)在進(jìn)行工商行政注冊時(shí)，都是以公司或分公司的名義注冊，取得的是由工商行政管理部門核發(fā)的工商營業(yè)執(zhí)照，經(jīng)營主體為公司，具備公司的基本性質(zhì)和屬性，同時(shí)具有公司獨(dú)立法人或負(fù)責(zé)人的經(jīng)營資格，從事的也是以公司形式為經(jīng)營主體的經(jīng)營活動(dòng)。因此，消防部門應(yīng)當(dāng)將早教機(jī)構(gòu)作為企業(yè)進(jìn)行消防監(jiān)督管理。

2.2　使用場所

早教機(jī)構(gòu)同托兒所、幼兒園和兒童室內(nèi)活動(dòng)場所一樣，使用的場所大都是小區(qū)的底商、室內(nèi)公共場所、公共建筑中的營業(yè)性區(qū)域，其使用場所既可以開

表3　各類場所屬性對比列表

設(shè)公司，也可以從事經(jīng)營性活動(dòng)。在其使用場所內(nèi)，根據(jù)不同的使用性質(zhì)，劃分為不同的經(jīng)營區(qū)域。因此，對早教機(jī)構(gòu)按照其使用場所的性質(zhì)劃分時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照幼兒園、托兒所等兒童室內(nèi)場所進(jìn)行分類[4]。

2.3　功能性質(zhì)

按照功能性質(zhì)來說，早教機(jī)構(gòu)既具備托兒所、幼兒園為學(xué)齡前兒童提供學(xué)前教育的功能，又具備為兒童或嬰幼兒提供娛樂、肢體訓(xùn)練、智力開發(fā)、手腦協(xié)同訓(xùn)練的功能。早教機(jī)構(gòu)雖然不是國家國民教育序列的教育機(jī)構(gòu)，但是為嬰幼兒進(jìn)入托兒所、幼兒園前，充分適應(yīng)群體生活打下一定的基礎(chǔ)，使嬰幼兒提前進(jìn)入一種學(xué)習(xí)狀態(tài)。早教機(jī)構(gòu)這種寓教于樂的功能對嬰幼兒在人生的初期階段有著極其重要的作用和意義。

3　早教機(jī)構(gòu)的定性和新消防行政許可流程

3.1　早教機(jī)構(gòu)的定性

早教機(jī)構(gòu)是為兒童或嬰幼兒提供早期智力開發(fā)、邏輯思維拓展、肢體協(xié)調(diào)訓(xùn)練、人格精神培養(yǎng)、教育護(hù)理咨詢，同時(shí)提供兒童娛樂設(shè)施項(xiàng)目的室內(nèi)兒童娛樂活動(dòng)場所。因此，對早教機(jī)構(gòu)的消防行政許可流程應(yīng)該按照幼兒園、學(xué)校、公共娛樂場所進(jìn)行。

3.2　消防設(shè)計(jì)備案、竣工備案流程

新消防設(shè)計(jì)備案、竣工備案流程如圖1所示。

圖1　消防設(shè)計(jì)備案、竣工備案流程圖

3.3　新消防備案流程解決的問題

3.3.1明確申報(bào)主體屬性

新備案流程將早教機(jī)構(gòu)歸為一種不同于傳統(tǒng)意義上的公司和單位的新組織，明確了早教機(jī)構(gòu)既是一個(gè)具有獨(dú)立法人資格的社會單位，又是一個(gè)為學(xué)齡前兒童和嬰幼兒提供技術(shù)咨詢和服務(wù)的組織，早教機(jī)構(gòu)具有社會單位和學(xué)校的雙重屬性。在受理消防行政審批時(shí)，應(yīng)該根據(jù)其實(shí)際的主體屬性來具體對待，而不是簡單地將其作為公司。

3.3.2明確場所使用性質(zhì)

通過對早教機(jī)構(gòu)實(shí)際屬性的分析可以得知，早教機(jī)構(gòu)是一個(gè)以營利為目的的社會單位，同時(shí)又是一個(gè)為學(xué)齡前兒童和嬰幼兒提供相應(yīng)的服務(wù)和技術(shù)咨詢的場所。在某種程度上說，早教機(jī)構(gòu)具有公共娛樂場所的性質(zhì)，只是其所提供服務(wù)的對象是學(xué)齡前兒童和嬰幼兒，在營業(yè)期間將會有大量的兒童和家長來到早教場所。因此，早教機(jī)構(gòu)在實(shí)際使用性質(zhì)上不是公司和單位，而是一種具備公司經(jīng)營性質(zhì)和學(xué)校性質(zhì)的人員密集場所。

3.3.3明確備案審批流程

早教機(jī)構(gòu)作為一種特殊的生產(chǎn)經(jīng)營場所，具備公司、辦公、教育、娛樂的多種功能，在進(jìn)行消防設(shè)計(jì)備案和竣工驗(yàn)收備案時(shí)，應(yīng)該按照其具體的使用性質(zhì)選擇抽查比例，將其列為人員密集場所(抽查比例為50%)進(jìn)行抽查，而不是將其列為公司辦公(抽查比例為5%)進(jìn)行抽查，按照人員密集場所的審批流程進(jìn)行行政審批。

3.3.4明確日常監(jiān)督管理

早教機(jī)構(gòu)在營業(yè)期間將會有大量人員聚集，其中包括許多未成年人甚至嬰幼兒，一旦發(fā)生火災(zāi)事故，有可能造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，從可能造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的角度來說，早教機(jī)構(gòu)在實(shí)際意義上已經(jīng)具備了消防安全重點(diǎn)單位的判定標(biāo)準(zhǔn)。為了盡可能避免火災(zāi)事故的發(fā)生、人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，雖然早教機(jī)構(gòu)不屬于消防安全重點(diǎn)單位，但考慮到該場所發(fā)生火災(zāi)后可能造成的社會影響，也應(yīng)該列為消防安全重點(diǎn)單位進(jìn)行監(jiān)督管理。

4　結(jié)束語

早教機(jī)構(gòu)在功能和實(shí)際用途上，是為學(xué)齡前兒童和嬰幼兒提供服務(wù)和娛樂的室內(nèi)人員密集場所，具備商業(yè)的屬性，它銷售的不是具體的商品，而是一種技術(shù)、服務(wù)，同時(shí)它又具備娛樂場所的性質(zhì)，它的服務(wù)對象不是成年人，而是未成年人甚至是不具備判斷及認(rèn)知能力的未成年人和嬰幼兒。因此，對早教機(jī)構(gòu)的消防行政許可流程不能單純以營業(yè)執(zhí)照上注冊的性質(zhì)作為公司辦公類進(jìn)行，而應(yīng)按照人員密集場所進(jìn)行行政許可，所依據(jù)的規(guī)范和法律條文都應(yīng)適用強(qiáng)制性條款。同時(shí)，把具有一定規(guī)模的早教場所列為消防安全重點(diǎn)單位，以消防安全重點(diǎn)單位的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行日常消防監(jiān)督檢查。