通過聯合國安理會表決程序促使維和重回正軌＊

盛 紅 生

2017年12月8日，聯合國駐剛果 （金） 特派團的14名坦桑尼亞籍維和人員在北基伍省遇襲喪生，另外還有53名聯合國維和人員受傷，其中4人傷勢嚴重。這是近年來發生的最為嚴重的聯合國維和人員遇襲并導致傷亡事件。①2018年1月6日， 聯合國秘書長古特雷斯宣布，任命來自俄羅斯的德米特里·蒂托夫（Dmitry Titov）擔任負責人，對最近發生在剛果民主共和國北基伍省的襲擊維和人員和維和基地事件進行一項特別調查。參見《秘書長古特雷斯任命負責人調查剛果民主共和國襲擊維和人員事件》，聯合國新聞網，2018年1月6日。實際上，近年來中國參加聯合國維和人員受到襲擊并造成嚴重傷亡的事件也多次發生。此外，近年來聯合國維和難度加大，成本增加，而效果卻極為有限。有些任務區撤銷后，沖突再起，有些任務區“不戰不和”，致使聯合國長期無法撤出，時間最長的中東停戰監督組織至今已經70年了，還沒有看到實現和平的曙光和聯合國撤出的希望。還有的任務區明明多年來無任何實質性進展，但是聯合國卻自我安慰，通過刻意改變特派團的名稱給國際社會造成已經取得巨大成功的表面印象。所有這些弊端都一再表明，聯合國維和行動已經無法完全有效實現其應有目標，到了亟需反思評估和進行徹底改革的關鍵時刻，如果不能拿出“壯士斷腕”的氣魄和革故鼎新的有效方法，聯合國維和行動將無法擺脫目前的困境，并終究被其他新辦法所取代或者被國際社會所放棄。

中國作為在國際和平事務中發揮重要作用的負責任大國，作為聯合國安全理事會五個常任理事國中派出維和部隊和警察最多的國家，也是聯合國會員國中的第二大出資國，應當高度重視聯合國維和行動面臨的嚴重問題，把握聯合國維和工作發展的正確方向，為維和官兵的生命安全負責，為國際和平事業做出更大貢獻。

一、聯合國維持和平行動陷入困境

聯合國維和部隊近年來重大傷亡情況充分說明，在西方大國的主導下，聯合國維和行動已經誤入歧途，脫離了正確軌道，陷入了困境。聯合國維和行動出現嚴重的變形，主要表現在以下三個方面。

首先，聯合國維持和平行動任務不斷增多，在傳統的監督停火、脫離接觸和觀察報告等任務授權之外又增加了保護平民，①2013年3月28日，聯合國安全理事會通過其第2098號決議（S/RES/2098）（2013）決定建立授權聯合國剛果（金）穩定特派團內部部署專門的軍事干預旅，負責解除當地武裝團體的作戰能力，在必要時采取行動保護平民。明顯超出了聯合國的能力范圍。這種政策上的改變客觀上帶來的直接后果是維和難度增大、風險增加，實踐層面難以操作，實際效果也極為有限。并不是說聯合國維和不能隨著形勢變化有所調整，但是要量力而行，無法承擔自己做不到的任務。比如聯合國維和人員有責任保護任務區的平民，如果遭遇與戰爭和武裝沖突無關但是發生了平民之間的集體械斗，聯合國維和人員是否要出面干預，或者將其作為社會治安案件交由當地警察處理？1994年4至6月間，盧旺達發生了慘絕人寰的種族大屠殺，在短短不到3個月的時間內竟有高達80萬-100萬平民被殺害，而聯合國在盧旺達種族大屠殺事件中表現十分消極。在大屠殺發生的第四天，聯合國安理會通過投票，決定象征性地在盧旺達保留260名聯合國維和人員，職責僅僅是調停停火和提供人道主義援助。在盧旺達種族大屠殺持續了近一個半月后，聯合國才決定將聯合國駐盧旺達援助團人數增加到5500人，②聯合國設立“聯合國烏盧觀察團”目的是監測烏干達—盧旺達邊界并核實沒有進行跨邊界提供致命武器、彈藥以及任何可能有軍事用途的其他材料等軍事援助。雖然1994年4月盧旺達境內的悲慘事態發展使烏盧觀察團無法充分執行其任務，但該觀察團作為建立信任機制，在《阿魯沙和平協定》締結之后的幾個月中而且在聯盧援助團消除盧旺達各派之間的緊張局勢并協助執行該協定的最初努力期間，發揮了有益作用。烏盧觀察團于1994年9月21日正式結束。參見《聯合國維持和平：已完成的維持和平行動》，聯合國網，2018年1月8日。擴大其行動授權，并說服其他國家參與救援。為了汲取這一慘痛教訓，聯合國大會于2003年12月23日宣布將每年的4月7日定為“反思盧旺達大屠殺國際日”。2004年3月26日，時任聯合國秘書長安南在紐約聯合國總部舉行的“盧旺達大屠殺10周年紀念會”上發表講話，呼吁國際社會采取行動，防止盧旺達大屠殺事件重演。現在回顧和反思聯合國在盧旺達問題上的決策和表現，也很難批評或者指責聯合國，因為在盧旺達大屠殺發生的時候，如果需要撤離平民，那么整個國家的平民特別是圖西族平民和同情圖西族的胡圖族平民都必須撤離，人數高達數百萬人，僅憑聯合國的能力顯然也是無法做到這一點的。

其次，使用武力范圍明顯有所擴大。1992年，時任聯合國秘書長布特羅斯·布特羅斯-加利推出了《和平綱領》報告，列舉了圍繞聯合國和平行動的一系列概念，如預防外交、促成和平、預防性部署、維持和平、沖突后締造和平和強制和平等。特別是提出“強制和平”（Peace Enforcement）這個概念后，在實踐上對聯合國維持和平行動的消極影響非常大。有外國學者指出：“聯合國及其成員國在斯雷布雷尼察、盧旺達、蘇丹達爾富爾和剛果民主共和國等地區的維和行動是失敗的。”①參見齊三平、徐新主編：《和平行動中的國際人道法研究》，北京：軍事科學出版社，2012年版，第95頁。聯合國在前南斯拉夫和索馬里都有擴大使用武力的慘痛教訓，真正符合授權范圍的還是聯合國在剛果（金）的維和行動。2013年3月28日，聯合國安理會通過決議，授權聯合國剛果（金）穩定特派團（聯剛穩定團）內部部署專門的軍事干預旅，負責解除當地武裝團體的作戰能力，在必要時采取行動保護平民，并協助剛果（金）政府維持地區的安全穩定。中國常駐聯合國代表在通過決議草案后的解釋性發言中說，中方同意作為特例，在聯剛穩定團內部署干預旅。根據安理會決議規定，部署干預旅不構成任何先例，不影響聯合國繼續堅持維和三原則。②《安理會決定在剛果（金）部署軍事干預旅》，鳳凰網，2013年3月30日。這種使用武力強制實現和平的做法被稱為“強制和平”（Peace Enforcement）或者“強力維和”（Robust Peacekeeping）。強力維和產生的消極影響十分明顯，既容易激起當地反叛武裝的強烈反彈，也容易引發國際社會的廣泛爭議。近年來發生襲擊聯合國維和人員的事件大多與聯合國這種做法有關。

最后，某些國家利用、裹挾甚至“綁架”聯合國維和行動謀取私利。某些西方國家出于自利的動機，在不具備開展維和的條件下，強行推出新的維和行動，或者阻止撤銷無法繼續實施的維和行動，造成了極為嚴重的消極后果。在很多國家的維和人員看來，聯合國維持和平行動就是“生意”，各個國家通過政府采購渠道從聯合國維和行動中獲取商業利益已是多年來的公開秘密。例如韓國賣大客車、意大利賣集裝箱房屋、烏克蘭濕租直升機、南非濕租客機、日本賣越野車等等。其中有些是合法的，有些則性質不明。聯合國維和任務區一天不撤銷，他們就繼續能夠維持經濟收益，而不對維和行動的費效比進行評估和判斷。還有一些西方國家利用聯合國實現一己私利，例如法國多次在其前殖民地（科特迪瓦、馬里）開展單邊維和行動，事后由聯合國接手為其“背書”提供合法性。筆者認為，類似馬里行動這樣任務定位不明確、明顯為法國“補救”和“埋單”的維和行動，在聯合國安理會討論時我們就應該堅決投否決票，因為聯合國的資源很大一部分是中國提供的，理應為了國際社會的共同利益，而不僅僅是法國一國的利益。

二、聯合國維持和平行動應盡早回到正軌

針對聯合國維持和平行動存在的上述問題，中國政府已經多次闡述我方立場，要求聯合國對維和行動進行改革，以適應國際安全形勢的需求。2017年11月5日，中國常駐聯合國代表團臨時代辦指出，出兵國和出警國是完成聯合國維和行動的主體，應當重視出兵國的作用。中國代表在當天舉行的聯合國維和行動部隊組建問題安理會公開會上指出：“聯合國會員國中的出兵國維和官兵在一線執行任務，支持聯合國履行《聯合國憲章》賦予的責任，作出了重要貢獻和犧牲。聯合國維和行動的長遠發展也要依靠出兵國和出警國的努力。出兵國必須得到肯定和尊重。”中國常駐聯合國代表還強調指出：“作為安理會常任理事國中最大出兵國、聯合國維和行動第二大出資國，中國將繼續履行對維護世界和平的承諾，同各方共同努力，推動聯合國維和事業不斷向前發展。”③參見《中國代表：聯合國維和行動應重視出兵國作用》，新華網，2017年10月6日。

目前，中國在聯合國安理會常任理事國中是最大的出兵國，也是最大的出警國和第二大出資國。在警察參與聯合國維持和平行動問題上，中國政府也有自己的獨特觀點和立場。2017年11月6日，中國常駐聯合國代表團臨時代辦在安理會關于聯合國維和警察問題公開會上發言，闡述中國在該問題上的立場。中國代表認為，當前國際形勢正在發生深刻變化，沖突與爭端更為多樣。聯合國維和行動面臨的環境和任務日趨復雜，維和警察授權不斷增加。國際社會應深入思考維和警察工作面臨的形勢、任務及未來發展，探討改進思路。①《中國代表闡述中國關于聯合國維和警察問題立場》，和平之路網，2017年11月30日。

實際上近年來聯合國一直在推動對維持和平行動的改革。2000年發布了聯合國和平行動問題小組報告（又稱卜拉希米報告，Brahimi Report）。②參見盛紅生：《聯合國維持和平行動法律問題研究》，北京：時事出版社，2006年版，第144頁。2015年6月發布的 《聯合國和平行動問題高級別獨立小組報告》 （簡稱和平行動問題小組報告）進一步確認了和平行動的概念，提出并詮釋了保持和平（Sustaining Peace）的理念，主張給予和平行動東道國以持續的、富有前瞻性的關注和支持，以便建立可持續和平。③參見何銀：《發展和平：聯合國維和建和中的中國方案》，《國際政治研究》，2017年第4期。在對聯合國維和行動進行整體和綜合改革方面，中國政府也多次在多邊外交場合表明了中國立場。2015年10月12日，中國駐聯合國副代表出席聯大審議秘書長關于落實維和行動高級別評審小組建議報告時的發言，全面闡述了中國政府在聯合國維和改革問題上的觀點和立場。中國代表指出，當前在世界很多地方，沖突地區民眾依然飽受戰亂之苦，對和平的渴望更加強烈，對聯合國的期待更加殷切，對維和行動的期盼更加凸顯。同時，隨著恐怖主義等新威脅、維和授權擴大等新變化、“無和可維”等新問題的出現，維和行動面臨著新的挑戰。聯合國維和行動需要與時俱進，不斷發展創新。中方希望通過此次評審，進一步完善維和行動理論、優化維和行動授權、加強維和行動能力建設、提高維和行動效率。④《駐聯合國副代表王民大使出席聯大審議秘書長關于落實維和行動高級別評審小組建議報告時的發言》，中華人民共和國外交部網站，2015年10月12日。

所謂“回到聯合國維和行動的正軌”，就是指聯合國傳統上的維持和平行動，特別是在實施行動時要恪守維和三項基本原則，并將使用武力降到最低限度。與此同時，對建設和平投入足夠的注意力和財力，使維和行動帶來的和平成果能夠可持續。在這個過程中，恰當利用聯合國安全理事會的議事規則就顯得尤為重要。

三、恰當運用安理會表決程序實現我國的主張

在聯合國多邊外交舞臺上，為了維護國家利益，成員國之間展開博弈，雖然利益分散在政治、經濟和價值觀等方面，但是卻是通過表決程序這一法律形式表現出來的。因此，我們作出努力促使聯合國維持和平行動回歸本原意義上的政治外交行動，就應當了解和掌握負責決策和實施維持和平行動的聯合國主要機關安全理事會的議事規則，并善于加以利用。

由于在聯合國系統內目前所有6大機構（大會、安全理事會、經社理事會、托管理事會、國際法院和秘書處）中，⑤聯合國大會2006年3月14日以170票支持、4票反對和3票棄權的壓倒性多數通過決議，決定建立人權理事會，取代人權委員會。當時曾經有人預測聯合國人權理事會極有可能發展成為與聯合國現有其他6大機構（大會、安全理事會、經濟及社會理事會、托管理事會、國際法院和秘書處）平起平坐的第7個主要機構，然而迄今這種狀況仍未出現。安全理事會在維持國際和平與安全方面負有“首要責任”，而且是聯合國體系里唯一有權為維持和平采取執行行動的機關，①參見梁西主編：《國際法》，武漢：武漢大學出版社，2005年版，第255頁。因此聯合國的創始者以及后來聯合國實踐的發展為安全理事會設計了一套極為復雜的議事規則。盡管國際法學者大都言必稱“否決權”和“雙重否決權”，但是并非所有的國際法學者都能完全理解和掌握聯合國安全理事會表決程序涉及的一系列法律用語及其在實踐中運用所產生的法律后果。

1945年聯合國成立之初，依照《聯合國憲章》的規定安全理事會由11個理事國組成，即5個常任理事國和6個非常任理事國。后來經過長達8年的討論，1963年對《聯合國憲章》第23條進行修改使安全理事會有所擴大，將非常任理事國名額擴大到10個，修正案于1965年生效。②參見梁西主編：《國際組織法》，武漢：武漢大學出版社，1993年版，第81頁。所以，現在聯合國安全理事會由15個理事國組成， 其中常任理事國5 個， 非常任理事國10 個。其實， 《聯合國憲章》并未對“雙重否決權”等問題作出規定， 但是依據后來 《四發起國政府關于安全理事會投票程序的聲明》所作的說明和解釋， 以及實踐中的通常作法， 諸如“雙重否決權”、“棄權和不參加投票不產生否決效果”等已經作為慣例被各國接受。因此，我們可以說聯合國安理會表決程序既存在于以《聯合國憲章》為代表的協定國際法之中，又表現為習慣國際法的規則。按照《聯合國憲章》第27 條的規定，即（1）關于程序性以外的一切事項的決定， 應以9 個理事國的可決票決定之， 其中應包括全體常任理事國的同意票在內。③參見丁逸琛：《國際體系中的國家利益考量與國家角色定位——對中國在聯合國安理會行使否決權的思考》，《理論界》，2012年第1期。但是對于和平解決爭端方面的決定《聯合國憲章》第6 章及第52 條第 3 項之規定 ，任何理事國為爭端當事國時， 不得參加投票。（2） 關于程序性事項的決定，則以任何9個理事國的可決票決定之。④參見邵沙平主編：《國際法》（第二版），北京：高等教育出版社，2013年版，第233頁。如前所述， 程序性以外事項的決定，任何一個常任理事國若投反對票， 決議便無法通過。

在聯合國安理會歷史上，五大常任理事國都有動用否決權的記錄，只是美國和俄羅斯（以及前蘇聯）運用否決權的記錄偏多。⑤參見劉鐵娃：《從否決權的使用看美國在聯合國安理會中影響力的變化》，《國際關系學院學報》，2012年第6期。按照《聯合國憲章》的規定，對于非程序性事項只要一個常任理事國投否決票，決議就無法通過，但是在極為特殊的情況下，也出現過兩個常任理事國同時投否決票的情況，例如在敘利亞問題上，中國就對俄羅斯的否決行為進行追加，也投了反對票。2011年10月4日，中國對于英、法等國提交的關于中東局勢（敘利亞）的決議草案表示反對，俄羅斯也投了反對票。2012年2月4日，中國否決英、法等國提交的關于敘利亞問題的決議草案。草案要求敘利亞各方停止暴力和報復行為，要求敘利亞政府按照阿拉伯聯盟早前提出的行動計劃，釋放被拘禁者，從城市撤出所有軍隊，保障和平示威自由，允許阿盟觀察團不受阻礙地在該國展開工作，并要求敘利亞政府和反對派在阿盟主持下、按照阿盟提出的時間表進行對話，開啟政治過渡進程。中國常駐聯合國代表發言指出，安理會在敘利亞問題上的行動，應符合《聯合國憲章》的宗旨和原則，不應使問題復雜化。2012年7月19日，再次否決英國提交的關于敘利亞問題的草案。這也是中俄第三次聯手在安理會否決涉敘草案。中俄對英國決議案草案文中援引《聯合國憲章》第7章規定（即在國際和平遭到威脅或發生侵略行為時，可以采取包括軍事手段在內的強制措施）等部分內容表示難以接受。2014年5月22日，中國對于法國提交的將敘利亞局勢提交國際刑事法院的決議草案表示反對。由于中、俄均投了反對票，導致該決議未能通過。事后中國外交部發言人就此作出說明，表明中方了解否決權行使的法律效力，中國通過追加投出反對票的行為表明中國政府支持敘利亞政府和反對西方干涉敘利亞內政的行為。除對非程序性事項擁有否決權外，任何一常任理事國也對決定某一事項是否為程序性事項這一“先決問題”享有否決權，①參見邵津主編：《國際法》，北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2014年版，第295頁。此謂“雙重否決權”（Double Veto）。②參加梁西主編：《國際法》，武漢：武漢大學出版社，2005年版，第256頁。所謂雙重否決權的具體適用過程是這樣的。第一步，在表決某一事項究竟是程序性事項還是程序性以外事項（即實質性事項）時，某一常任理事國對主張為程序性事項的決議投否決票，故而將其確定為非程序性事項，這是第一次否決。第二步，在接下來進行實質性事項表決時，該常任理事國再投下否決票，使決議無法通過，這就是雙重否決權運用的過程。為了阻止安全理事會通過于己不利的決議， 但同時又不愿行使否決權，一個常任理事國往往爭取與其他常任理事國或非常任理事國聯合起來， 用擴大棄權票數或不參加投票國數的手法使決議得不到9 個贊成票， 結果決議無形中被否決， 這種情況叫做“變相否決”（Hidden Veto，隱藏的否決、陰謀否決 ）。③參見盛紅生：《聯合國安全理事會表決程序及結果的分析》，《法學雜志》，1994年第6期。程序性事項決議通過的條件是，若有任何9 個理事國投贊成票， 程序性事項決議便得以通過。反之， 贊成票不足9 票便無法通過。而實質性事項決議通過的條件從理論上說必須具備兩個條件： 全部的理事國贊成票為9 票; 5 個常任理事國一致贊成（其實就是不要投反對票，而投棄權票并不構成否決）。如常任理事國贊成票不足5 票， 非常任理事國的贊成票數應適當增加，以滿足9 個贊成票總數的要求。

通過以上對聯合國安全理事會議事規則的分析，我們可以掌握通過投票技巧使聯合國維持和平行動的決策過程朝向于我有利的方向發展，或者阻止對我不利的決議通過。鑒于近年來聯合國維和行動遭到嚴重挫折，已經到了必須深化改革的關鍵時刻，在運用安理會議事規則推動聯合國維和行動深化改革方面，我們應當做好以下幾點。

第一，應全面評估近年來聯合國維和行動的成敗得失和經驗教訓，爭取我國在聯合國總部決策層面主導維和行動決策權，引領聯合國維和行動重回正軌。應強調指出聯合國資源有限，應量力而行，聯合國不能“包打天下”，不能不經過認真調研和籌劃隨意推出和建立新的維和任務區。

第二，應在聯合國安理會決策實施維和行動時根據我重大利益決定立場，對于威脅我國核心利益的行動果斷否決。對于明顯不符合或者直接有損我國利益的行動，在安理會形成維和決議時該否決就必須堅決否決。由于海地與中國臺灣地區保持所謂外交關系，中國1996年威脅否決涉及聯合國海地支助團延期的決議。④參見 Toups, C., "China threatens veto on Haiti peace force: move hits U.N.’s Taiwan supporters," Washington Times, 1996, 29, Februrary.轉引自 Bates Gill and Chin-Hao Huang, "China’s Expanding Role in Peacekeeping:Prospects and Policy Implications," SIPRI Policy Paper No.25, November 2009, p.13.歷史上我們也曾經于1997年和1999年在聯合國安理會兩次動用否決權，阻止維和決議通過，以反制有關國家與中國臺灣地區維持外交關系，從而維護我國核心利益。1997年1月10日，中國否決了關于向危地馬拉派遣聯合國軍事觀察員的決議草案，原因是危地馬拉與中國臺灣地區維持外交關系以及每年在聯合國總務委員會上聯署所謂要求臺灣“參與”聯合國的提案。危地馬拉政府的所作所為違背了《聯合國憲章》的宗旨和原則，違反了聯合國大會1971年通過的涉及恢復中國在聯合國的合法席位的第2758號決議，損害了中國的主權和領土完整，干涉了中國的內政，傷害了中國人民的民族感情。這當然是不能接受的。1999年2月25日，中國又否決了安理會關于延長聯合國維和部隊駐守在馬其頓的期限的決議草案。這兩次否決實際上都是同中國與有關國家的雙邊關系相關。危地馬拉一直與中國臺灣地區有“外交”關系。馬其頓于1993年與我國建交，1999年2月8日馬政府卻正式批準了與中國臺灣地區的“建交公報”，這種情況迫使我國不得不在延長聯合國駐馬其頓維和部隊的問題上行使否決權，以堅決維護祖國統一的原則。①參見 Bates Gill and Chin-Hao Huang, "China’s Expanding Role in Peacekeeping:Prospects and Policy Implications," SIPRI Policy Paper No.25, November 2009, p.13.以上三個案例都與我國維護“一個中國”的立場有關。對于在一些我國沒有直接重大利益地區設立維和任務區，我們可投棄權票，也可不向聯合國提供軍人和警察。實際上正確妥善使用否決權甚至是棄權，是聯合國外交的一種法律途徑，也是我國外交政策“工具箱”的重要部分。否決可以針對維和行動的設立，也可以針對維和行動的延期，出發點和歸宿都是維護國家利益。對于那些根本不具備實施維和行動條件的就應當阻止聯合國安理會建立新的任務區。雖然撤銷任務區比設立任務區更加復雜，但是對于某些已經完成授權任務或者無法繼續開展行動的任務區該撤銷就撤銷，不應再延期。

第三，應主張聯合國恪守“同意”“中立”和“除自衛外不使用武力”的傳統維和三原則，明確反對“強力維和”。聯合國由于喪失其中立性遭致挫折的教訓很多，因此我們應當避免卷入聯合國失誤帶來的消極影響之中。除在劃定設施和范圍之內保護平民時，都應該嚴格遵守維和三原則。有外國學者認為：“聯合國對科索沃和東帝汶領土的管理也備受詬病。”②參見齊三平、徐新主編：《和平行動中的國際人道法研究》，北京：軍事科學出版社，2012年版，第95頁。因此，對于在任務區成立聯合國臨時行政當局的問題，我國應堅持聯合國持謹慎態度，否則容易將聯合國拖入泥潭而長期無法脫身，間接影響我國家重大利益。

第四，與俄羅斯以及其他非常任理事國合作，通過隱藏否決的方式阻止某些違反《聯合國憲章》宗旨與原則的維持和平行動。對于某些我們并不認可但又不便公開反對的維和行動，可以利用表決程序的技術手段，聯合其他常任理事國和非常任理事國加以阻止。

正確理解、掌握和運用聯合國規則，在從總部到戰地的各個層次都非常重要。除了在聯合國總部爭取運用現有規則以維護我國國家利益之外，在任務區層次，也應根據聯合國的有關規定行事。在實踐中，例如在聯合國馬里行動中，已經有值得吸取教訓的案例。某些對我國不友好的聯合國任務區官員擅自違反規定將反對派領導人等特殊傷員送到聯合國維和部隊的中國醫療隊，使我國處境極為被動，既不利于執行聯合國政策，又可能影響聯合國行動的中立性。對于此類事件，我國維和人員理應在熟悉聯合國規定的前提下斷然拒絕，否則會影響我國國際形象和聯合國的威信。