十二?五期間民辦教育的問題分析

汪施

一、“十二五”民辦教育政策的現狀

“十二五”期間，涉及民辦教育的政策約有10部，包括：《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》《關于組織申報國家教育體制改革試點的通知》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》《教育部高等教育司2012年工作要點》《中華人民共和國民辦教育促進法》《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》、修訂的《教育法》《高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法修訂案》《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》等。

上述政策基本上確定了我國民辦教育工作的指導思想和發展方向，體現在：指導思想上堅持社會主義辦學方向和“積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理”的方針，以立德樹人為根本任務，加強社會主義核心價值觀教育，為培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人發揮重要作用，實現民辦教育規模、結構、質量協調發展。發展方向上加強政策引導和規范管理，促進民辦教育內涵發展、特色發展，辦好一批高水平民辦學校，努力擴大優質教育資源；鼓勵社會力量以多種形式舉辦民辦幼兒園，支持義務教育階段民辦學校辦出特色、辦出水平，探索民辦普通高中多樣化發展的體制和培養模式，積極發展民辦中、高等職業教育，提高辦學層次和水平，保持民辦高校（獨立學院）規模穩定，規范學校管理，提高辦學質量。引導和規范發展緊缺類、實用型民辦非學歷教育，建立健全民辦教育發展服務平臺，逐步完善終身教育體系。

上述政策的頒布對我國創新人才培養工作具有十分重要的指導意義，但是仍具有繼續深化與提升的空間，表現為民辦教育法律和條例的具體化和程序化相對滯后、民辦學校的合法地位沒有得到落實。

二、“十二五”我國民辦教育實踐現狀

改革開放以來，我國民辦教育的發展緩解了公辦教育供給不足的狀況，滿足了人民群眾日益增長的差異化教育需求。民辦教育推動了教育管理體制改革，促進了政府職能轉變。但也存在很多不足：

首先，民辦教育發展不夠。民辦教育整體規模占教育總量比重偏小，高水平、多樣化、選擇性教育服務少，區域發展不平衡，不能滿足群眾優質教育需求。

其次，政策法律落實不到位。一些地方政府部門重視但不平等對待，管理但不服務，鼓勵但不扶持，民辦學校及師生未享受與公辦學校同等法律地位政策待遇。

再次，辦學自主權缺乏保障。學歷教育招生多采取政府計劃、調劑，招生指標優先確保公辦校，造成民校生源不足，校舍設備閑置甚至倒閉。民辦學校常常遭遇政府限價令，不同層次的學校執行同樣收費標準，背離了成本質量差異和“優質優價”原則，影響民辦學校內生動力和優勢發展。

最后，相關民辦教育法律條文沖突且不完善：一、在民辦高校產權主體所追求的幾項主要權利之中，投資者的所有權、控制權則受到了《民辦教育促進法》及其實施條例的承認，而收益權和剩余財產分配權并沒有法律規定的認可和保護。二、《促進法》沒有明確規定返還或者折價返還出資者的投入比例，完全回避了對舉辦者的投入和辦學積累增值部分的校產的產權及清償債務和剩余財產的歸屬分配問題。

三、小結

總的來看，宏觀上我國的民辦教育的政策制定執行上存在兩個顯著問題：

首先，辦學自主權缺乏保障，民間教育投資積極性不足的問題。目前民辦學校的辦學經費主要來自學生的學費，維持基礎運轉，無力進行校舍、教學設備、教師培訓等條件的改善。其次，民辦教育活力不足的問題。民辦教育活力不足究其原因很大部分是因為民辦學校是否營利的問題。為了鼓勵民間資本投入民辦教育事業，合理回報是政府對出資人的一種有條件的獎勵。從《民辦教育促進法》的立法目的上看，合理回報應當視為獎勵。但是，從法律法規的內容及現實情況上看，又很難說合理回報沒有利潤的性質，這與探討民辦教育的性質是一致的。民辦教育本身不能說就是公益性的，或者就是營利性的。這一問題的本質還是在于對于教育“公益性”的根深蒂固的觀念及缺乏對社會組織進行類型化、體系化的思考。

要解決上述問題要從以下三個方面來進行政策的制定、修訂、完善。①建議制定《政府向社會力量購買公共教育服務的指導意見》②建議修訂《關于鼓勵和引導民間教育資金進入教育領域促進民辦教育健康發展的實施意見》

四、民辦教育政策建議

1. 政策名稱：政府向社會力量購買公共教育服務的指導意見

政策依據：2013年，國務院頒布了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發[2013]96號），其明確指出，“教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。”顯然，教育作為一項社會公共服務，其應當，也必然會被納入到政府購買的這一新型財政體制之下的，與此同時，這對于傳統的政府辦學模式，也是一項重大的改革，并進而推動教育管理體制的全新變革。但《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中對于政府向社會力量購買公共教育服務中購買主體、承接客體、具體的購買內容、監督管理方面的規定還是存在一系列問題，尚未形成一套完善的制度、隨意性較大。建議制定《政府向社會力量購買公共教育服務的指導意見》也是針對國家的財政支持對民辦教育支持不足的政策問題。

政策目標：首先，進一步理順政府與教育關系。擯棄傳統的舉辦模式，梳理更具有廣闊的發展空間的購買模式。其次，進一步增進辦學活力。消除政府辦學帶來的官僚思想濃厚，學校活力不足等現象。促進政府購買教育服務，推進教育競爭與激發學校活力，促進我國民辦教育的可持續發展。再次，進一步助推當前教育體制的改革。

政策結構：一是指導思想；二是工作內容；三是機制規范

政策內容：一是指導思想：明確政府購買公共教育服務也是政府教育責任的一種方式，推進政府購買公共教育服務的市場化、規范化、制度化，從而適應社會主義市場經濟的改革發展。二是工作內容：規范有序地開展政府向社會力量購買公共教育服務，明確相關的購買主體、承接客體、具體的購買內容，以及購買機制、購買標準、購買規范、購買模式等一系列的管理工作，特別是在購買價格的招標管理與監督機制的建立，更應當內容明確、規定細致，促進購買服務的市場化、制度化和程序化管理，同時以便于各地執行法度規范有力。機制規范：推動政府購買公共教育服務的發展，明確工作機制與管理規范，以競爭性的合同購買形式購買公共服務；有著明確的規范引導工作宣傳、各級政府的推進工作，以及有關的監督管理措施。

政策頒布：建議由教育部頒布此政策。

2. 政策名稱：修訂《關于鼓勵和引導民間教育資金進入教育領域促進民辦教育健康發展的實施意見》

政策依據：首先，習近平總書記系列重要講話精神和“四個全面”戰略布局和黨中央、國務院決策部署要求牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向，堅持立德樹人，培育和踐行社會主義核心價值觀。以實行分類管理為突破口，創新體制機制，完善扶持政策，加強規范管理，提高辦學質量，進一步調動社會力量興辦教育的積極性，促進民辦教育持續健康發展。其次，2012年教育部專門下放了《關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發展的實施意見》（教發〔2012〕10號）。然而遺憾的是，該《實施意見》由于缺乏相應的配套或監督機制，在教育實踐中的影響卻是非常有限的。最后，十八屆三中全會《決定》提出，積極探索運用政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育，推動民間資本進入教育領域。

政策目標：確立政府與市場的“雙輪驅動”，優化教育資源配置，激發學校辦學活力的動能，特別是對于非義務教育階段，充分調動社會力量辦學尤為重要。

政策結構：本政策修訂共包含兩個部分的內容。

政策內容：《實施意見》第一部分：“拓寬民間資金參與教育事業發展的渠道”。該部分內容不僅應當明確拓寬的“渠道”問題，更應該制定拓寬的鼓勵措施。建議能夠從物質與精神兩方面進行大力弘揚與鼓勵。物質方面：政府應當明確進行必要的資金配套，比如義務教育的生均撥款、委派公辦教師進行幫扶，以及必要的場地與教學設備的資助等具體政策措施。精神方面：可以優先考慮道德模范人物的評選，或者進行專門的表彰鼓勵等。

《實施意見》第二部分：“制定完善促進民辦教育發展的政策”。在政策完善方面，應進一步突出民辦學校的辦學自主權問題，特別是招生自主權。落實招生自主權，就要實現完全的、不再與高考成績掛鉤的自主招生。充分的自主招生，才有助于各類特色人才的涌現，才有助于從根本上打破中學生課業負擔過重的問題。

“支持高水平有特色民辦學校建設”，也需要更為明確的“支持”措施，正如國家對于中西部或者民族地區的教育政策傾斜一樣，既然作為一種“支持”觀點，就應該有具體的內容支撐，如資金的支持，大師級人才隊伍的扶持輸送等。建議政策設置面向高水平民辦學校發展的專項資金與特定項目，出臺更為具體的高水平民辦學校發展措施。

政策頒布：由國務院出臺修訂。