上海市徐匯區(qū)生活垃圾分類激勵(lì)制度實(shí)效探索

(貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)商務(wù)學(xué)院　貴州　惠水　550600)

一、上海市2011年至今生活垃圾分類激勵(lì)機(jī)制的總體實(shí)效

從官方數(shù)據(jù)來看，在一系列的垃圾分類激勵(lì)制度推動(dòng)下，上海市生活垃圾分類取得一定成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年上海市生活垃圾分類覆蓋率超過60%(有條件的社區(qū))，2009年上海世博會(huì)的召開，促進(jìn)了世博園區(qū)周邊區(qū)域的生活垃圾分類，覆蓋率高達(dá)100%，2010年，全市條件較好的社區(qū)生活垃圾分類覆蓋率上升至70%。然而，綜合多篇文獻(xiàn)、據(jù)徐匯區(qū)凌云街道多個(gè)社區(qū)(和平社區(qū)、龍州社區(qū)、陽光社區(qū)、書香苑、梅隴八村、梅隴九村等等)居民日常生活觀察發(fā)現(xiàn)，上海市生活垃圾分類激勵(lì)機(jī)制效果并不明顯。一方面，世博會(huì)后，大部分生活垃圾分類試點(diǎn)小區(qū)“原形畢露”，社區(qū)環(huán)境治理再次陷入集體行動(dòng)的困境；另一方面，社區(qū)居民的垃圾投放行為依舊是將未分類的混合垃圾倒入垃圾桶，分類投放行為極少發(fā)生。

以正向激勵(lì)為主的生活垃圾分類激勵(lì)機(jī)制，上海市社區(qū)生活垃圾分類取得一定成效，尤其在覆蓋居民上，呈直線上升趨勢(shì)(如下圖1.1)。從官方數(shù)據(jù)可知，2011年上海市生活垃圾分類試點(diǎn)已覆蓋到1080個(gè)社區(qū)，涉及58萬戶居民，完成了人均生活垃圾處理量比2010年減少5%目標(biāo)。到了2012年底，全市共有2300余個(gè)社區(qū)實(shí)施垃圾分類，垃圾分類覆蓋人數(shù)高達(dá)120萬戶居民，全市人均生活垃圾末端處理量控制在0.74公斤/日以下。截至2014年12月，上海垃圾分類體系已覆蓋到260萬戶居民，每天生活垃圾的焚燒和填埋量比2010年底減少了1600余噸，相當(dāng)于減少了一座大型生活垃圾焚燒廠。①據(jù)2016年統(tǒng)計(jì)，全市生活垃圾日均末端處理量從2011年18902噸下降到2015年底16435噸，每天有近2200噸濕垃圾經(jīng)分類得到了資源化處理利用，人均生活垃圾末端處理量比2010年減少20%，相當(dāng)于減少了一座垃圾焚燒廠。②因此，從官方數(shù)據(jù)可看出，上海市社區(qū)生活垃圾分類的治理成效日漸凸顯。

圖1　上海市垃圾分類覆蓋居民數(shù)量變化情況

Fig.1TheincreasingtrendofthenumberofresidentsparticipateingarbageclassificationinShanghai

“綠色賬戶”激勵(lì)機(jī)制逐漸成為上海市生活垃圾分類的模式。“綠色賬戶”是以激勵(lì)市民主動(dòng)準(zhǔn)確參與日常生活垃圾分類(目前以干濕分類為主)，提高分類減量實(shí)效為目標(biāo)的正向激勵(lì)機(jī)制。③政府部門委托相關(guān)企業(yè)實(shí)施的“綠色賬戶”，以“綠色星期六，資源回收日”活動(dòng)為主題，在很多單位和社區(qū)開展了大量宣傳。截止2011年，以居委為單位已注冊(cè)2344個(gè)綠色家園用戶，覆蓋4000多個(gè)居住區(qū)，以個(gè)人為單位注冊(cè)有26700余個(gè)用戶。近七年時(shí)間，“綠色賬戶”激勵(lì)機(jī)制已覆蓋105萬戶。在2016年上海市將增加100萬綠色賬戶，達(dá)到200萬戶分類目標(biāo)。同時(shí)，對(duì)市民生活垃圾分類行為給予積分獎(jiǎng)勵(lì)的“綠色賬戶”與對(duì)市民交投有價(jià)再生資源的殘值返還的“阿拉環(huán)保卡”將“兩卡合一”，市民可憑一張卡獲得生活垃圾分類的獎(jiǎng)勵(lì)。自“綠色賬戶”激勵(lì)機(jī)制實(shí)施至今，上海市共發(fā)卡總量為1635474張，覆蓋居民2019898戶，總的統(tǒng)計(jì)積分高達(dá)4.2億。目前上海市共有16個(gè)區(qū)縣實(shí)施“綠色賬戶”的激勵(lì)機(jī)制，全面激勵(lì)市民廣泛參與生活垃圾分類回收減量活動(dòng)。該激勵(lì)機(jī)制正逐漸普及，并取得了一定成效。如下表(1.1)所示。不可否認(rèn)，部分區(qū)縣的“綠色賬戶”覆蓋率較低，居民參與的數(shù)量有限。

表1.12016年上海市“綠色賬戶”激勵(lì)機(jī)制的實(shí)效

Table1.1Theactualeffectabouttheincentivemechanismofthe“greenaccount”ofshanghaiin2016

區(qū)縣發(fā)卡總數(shù)量(張)戶數(shù)(戶)統(tǒng)計(jì)積分(分)松江區(qū)17831721433689294499楊浦區(qū)12965715116243299235普陀區(qū)12136917117823162291寶山區(qū)1093041203615505288虹口區(qū)10916012510418397889奉賢區(qū)1007869922933831814閔行區(qū)10016712338112968297嘉定區(qū)9849511253023931455黃浦區(qū)964081026722019580徐匯區(qū)9526914997326137072長寧區(qū)8219312756814857715靜安區(qū)815517940156957108青浦區(qū)812509378818395576靜安北7984610242513458815金山區(qū)74890930486365007崇明縣565327374515840501浦東新區(qū)402807999717038916

數(shù)據(jù)來源：“綠色賬戶”官網(wǎng)

二、上海市徐匯區(qū)生活垃圾分類激勵(lì)機(jī)制及其實(shí)效

(一)徐匯區(qū)生活垃圾分類總體概況

徐匯區(qū)共有13個(gè)街鎮(zhèn)，304個(gè)居民委員會(huì)。自2011年推進(jìn)垃圾分類試點(diǎn)工作以來，徐匯區(qū)政府挑選了住區(qū)條件和人口結(jié)構(gòu)較優(yōu)越的社區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)，通過自上而下的推進(jìn)方式，改善垃圾站硬件設(shè)施，為居民家庭配置分類垃圾桶和垃圾袋，在社區(qū)內(nèi)發(fā)動(dòng)居委干部和志愿者組織分類活動(dòng)，增強(qiáng)宣傳、教育和引導(dǎo)，以及政府購買社區(qū)保潔員垃圾二次分類服務(wù)的方式加以推進(jìn)，經(jīng)過六年的試點(diǎn)，該區(qū)的生活垃圾分類取得了一定的成效，分類效果更明顯，社區(qū)環(huán)境得到明顯改善。

一方面，徐匯區(qū)在生活垃圾治理上取得明顯效果(如表2.1)。另一方面，從垃圾分類試點(diǎn)數(shù)量上來說，2011年，徐匯區(qū)在4個(gè)社區(qū)開展生活了垃圾分類試點(diǎn)，逐漸推廣至18個(gè)社區(qū)，年底共有86個(gè)社區(qū)相繼加入生活垃圾分類治理行列。隨后，在區(qū)政府即相關(guān)部門的廣泛宣傳和支持下，2012年開展社區(qū)生活垃圾分類治理的社區(qū)高達(dá)149個(gè)。

表2.12010-2013年徐匯區(qū)生活垃圾清運(yùn)量④

Table2.1Theamountoflivinggarbageclean-upinXuhuidistrictfrom2010to2013

年份垃圾清運(yùn)量(噸)2010年3801122011年3435252012年3446112013年335278

(二)正向激勵(lì)機(jī)制

加大財(cái)政投入。為促進(jìn)社區(qū)環(huán)境治理，激發(fā)居民生活垃圾分類積極性，徐匯區(qū)各街道紛紛加大財(cái)政投入，專項(xiàng)治理社區(qū)生活垃圾分類，從基礎(chǔ)設(shè)施如分類容器、人員補(bǔ)貼、分類活動(dòng)宣傳等方面入手。2011年，徐匯區(qū)6個(gè)街道開展社區(qū)垃圾分類，共投入182.1萬元。到了2012年，開展生活垃圾分類的街道在原來的基礎(chǔ)上增加了7個(gè)，共13各街道開展社區(qū)生活垃圾分類治理，財(cái)政投入上也有明顯增加，高達(dá)449.22萬元。

精神激勵(lì)先進(jìn)單位和個(gè)人。區(qū)相關(guān)部門精神上獎(jiǎng)勵(lì)在生活垃圾分類減量活動(dòng)中成效突出、表現(xiàn)積極的單位、社區(qū)、志愿者和居民，授予文明社區(qū)、文明小區(qū)、優(yōu)秀環(huán)保志愿者、先進(jìn)個(gè)人等榮譽(yù)稱號(hào)。

(三)負(fù)向激勵(lì)機(jī)制

制定嚴(yán)格的規(guī)章制度。除市政府及相關(guān)部門實(shí)施的生活垃圾分類的法律、法規(guī)、政策外，徐匯區(qū)將生活垃圾分類收集和資源化利用作為“2003—2006年環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃”的工作重點(diǎn)。2005年，徐匯區(qū)政府發(fā)布《徐匯區(qū)生活垃圾資源化、減量化實(shí)施意見》，通過加快環(huán)衛(wèi)設(shè)備、設(shè)施的更新和改造，采取生活垃圾“大分流、小分類”的措施⑤。在社區(qū)實(shí)施源頭分類減量試點(diǎn)，并規(guī)定了各個(gè)街道生活垃圾分類減量計(jì)劃任務(wù)量指標(biāo)，達(dá)標(biāo)的單位可獲得一定的經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)。但該《意見》并未對(duì)居民的生活垃圾分類行為制定具體的激勵(lì)機(jī)制及獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，也未制定相關(guān)的負(fù)向激勵(lì)措施如監(jiān)督、罰款等。

2011年3月，徐匯區(qū)建立區(qū)生活垃圾資源化減量化工作領(lǐng)導(dǎo)小組。接著區(qū)綠化市容局制定《關(guān)于本區(qū)生活垃圾資源化、減量化工作的實(shí)施意見》，規(guī)定居住區(qū)全面實(shí)施生活垃圾分類，開展生活垃圾分類的示范小區(qū)、達(dá)標(biāo)小區(qū)、規(guī)范小區(qū)的創(chuàng)建活動(dòng)，力爭(zhēng)在“十二五”期間，全區(qū)的示范小區(qū)達(dá)到20%，規(guī)范小區(qū)達(dá)到30%，達(dá)標(biāo)小區(qū)達(dá)到50%。同時(shí)，建立了生活垃圾分類的監(jiān)督考核機(jī)制，一年一次的生活垃圾分類工作績(jī)效評(píng)估。要求區(qū)綠化和市容管理局以及各街道(鎮(zhèn))建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，以激勵(lì)在垃圾資源化、減量化工作中取得成效的單位、居住區(qū)和個(gè)人。在績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)上，將生活垃圾資源化、減量化工作與文明單位、文明社區(qū)創(chuàng)建相結(jié)合，與創(chuàng)建綠色環(huán)保活動(dòng)相結(jié)合，作為評(píng)比的指標(biāo)和內(nèi)容。⑥

制定生活垃圾分類考核制度。2012年區(qū)文明辦將生活垃圾分類減量工作修訂入《徐匯區(qū)精神文明創(chuàng)建實(shí)地考察測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)》，納入到文明小區(qū)考核中，提高各街鎮(zhèn)對(duì)生活垃圾分類工作的重視程度。區(qū)環(huán)保局將垃圾分類作為“環(huán)保綠色小區(qū)”重要的評(píng)定指標(biāo)，并在年終的考評(píng)會(huì)上聽取專門匯報(bào)。其一，環(huán)保綠色特色社區(qū)考評(píng)。2015年，區(qū)環(huán)保局召開“環(huán)保綠色特色小區(qū)”年終考評(píng)會(huì)議，對(duì)9個(gè)街道10個(gè)社區(qū)的環(huán)保工作進(jìn)行考評(píng)。其二，工作績(jī)效考核。將生活垃圾分類回收減量納入全區(qū)各社區(qū)的居委工作績(jī)效評(píng)估，同時(shí)這也是文明社區(qū)等先進(jìn)單位申請(qǐng)的考量條件之一。

(四)徐匯區(qū)生活垃圾分類總體實(shí)效

從開展生活垃圾分類試點(diǎn)至今，徐匯區(qū)的生活垃圾治理在一定程度上取得一定成效。2011年6月，徐匯區(qū)首先把龍南七村社區(qū)、梅隴三村社區(qū)、永嘉社區(qū)、武康社區(qū)作為生活垃圾分類試點(diǎn)小區(qū)，同年12月，龍南五村社區(qū)、濱江社區(qū)、長橋四村一居委社區(qū)、壽祥坊社區(qū)先后加入生活垃圾分類的行列。截止2011年底，徐匯區(qū)共有86個(gè)社區(qū)實(shí)施生活垃圾分類，涉及32381戶居民。在2011年的基礎(chǔ)上，2012年徐匯區(qū)共149個(gè)社區(qū)、12家企事業(yè)單位、15家機(jī)關(guān)單位、5所公園、5所學(xué)校、61家集貿(mào)市場(chǎng)、深入62059戶家庭推進(jìn)生活垃圾分類試點(diǎn)。在“綠色賬戶”激勵(lì)制度方面，該制度覆蓋全區(qū)13個(gè)街道，截止2016年徐匯區(qū)“綠色賬戶”發(fā)卡總量共95269張，覆蓋居民總戶數(shù)149973戶。

三、上海市社區(qū)生活垃圾分類激勵(lì)機(jī)制的實(shí)效探索結(jié)果

(一)社區(qū)居民分類意識(shí)提高，但分類行為依舊薄弱

居民生活垃圾分類的意識(shí)得到提高，但居民的初次生活垃圾分類行為依然薄弱。政府相關(guān)部門、居委、民間組織、志愿者、新聞媒體等長期對(duì)生活垃圾分類的宣傳，上海市居民的生活垃圾分類意識(shí)得到了顯著提高。在所有效問卷調(diào)查和訪談中，社區(qū)居民認(rèn)為生活垃圾需要分類所占比例高達(dá)100%。然觀察結(jié)果表明居民的生活垃圾分類行為薄弱，幾乎沒有按類投放的行為發(fā)生。當(dāng)前居民對(duì)生活垃圾的處理方式依然是混合入袋后混合投放至垃圾桶或垃圾房，4至5年的生活垃圾分類宣傳、試點(diǎn)、每月一次的生活垃圾分類減量活動(dòng)等等均未滲透居民的日常生活垃圾處理行為中。

(二)正向激勵(lì)后勁不足，負(fù)向激勵(lì)形同虛設(shè)

正向的“綠色賬戶”激勵(lì)機(jī)制、積分抽獎(jiǎng)活動(dòng)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)等等，負(fù)向激勵(lì)機(jī)制如懲罰制度：“誰污染誰付費(fèi)”、罰款等，這種正向激勵(lì)為主、負(fù)向激勵(lì)為輔的方式成為上海市促進(jìn)生活垃圾分類的主要手段。長期的激勵(lì)機(jī)制促使上海市生活垃圾分類取得了一定成效，但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)垃圾分類激勵(lì)機(jī)制存在的一些問題：生活垃圾分類激勵(lì)機(jī)制執(zhí)行性薄弱，激勵(lì)機(jī)制后勁不足，居民的參與程度不高；社區(qū)生活垃圾分類激勵(lì)機(jī)制尚未健全，激勵(lì)方式比較單一；負(fù)向激勵(lì)如罰款、監(jiān)督等等形同虛設(shè)。在筆者調(diào)研的社區(qū)中，罰款、監(jiān)督等情況未出現(xiàn)。

總之，上海市社區(qū)生活垃圾分類任重道遠(yuǎn)，需相關(guān)政府部門、社區(qū)居委會(huì)、“綠主婦”志愿者、保潔員、社區(qū)居民的長期堅(jiān)持，分類效果才會(huì)顯著。

【注釋】

①數(shù)據(jù)來源:《中國環(huán)境報(bào)》,2015年3月31日

②陳靜,綠色賬戶激勵(lì)機(jī)制為垃圾分類上海模式再添動(dòng)力,上海新聞網(wǎng),2016年3月15日

③來源:“綠色賬戶”官網(wǎng)

④數(shù)據(jù)來源：2014年徐匯統(tǒng)計(jì)年鑒

⑤《徐匯區(qū)生活垃圾資源化、減量化實(shí)施意見》,徐府辦發(fā)(2005)15號(hào),2005年6月

⑥《關(guān)于本區(qū)生活垃圾資源化、減量化工作的實(shí)施意見》，徐匯區(qū)綠化和市容管理局，2011年2月

一、著作類

[1]吳文偉主編.城市生活垃圾資源化[M].北京:科學(xué)出版社,2003.

二、論文類

[2]王曉紅,阮星,邢菲菲.上海市生活垃圾源頭分類的瓶頸及對(duì)策思考[J].再生資源與循環(huán)經(jīng)濟(jì),2013,6(1).

[3]吳文慶.上海市生活垃圾全程分類模式的研究和實(shí)踐[J].再生資源與循環(huán)經(jīng)濟(jì),2008,1(7):32—35.

[4]王子彥,丁旭,周丹.中國城市生活垃圾分類回收問題研究——對(duì)日本城市垃圾分類經(jīng)驗(yàn)的借鑒[J].東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008.11,10(6):179-178.

[5]曾煜.我國垃圾分類政策分析[J].科技創(chuàng)新論壇,2013(16).

[6]劉梅.發(fā)達(dá)國家垃圾分類經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國的啟示[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2011(10).

[7]王曉紅,阮星,邢菲菲.上海市生活垃圾源頭分類的瓶頸及對(duì)策思考[J].再生資源與循環(huán)經(jīng)濟(jì),2013,6(1).

[8]宋麗娟等.北京市小區(qū)居民垃圾分類認(rèn)知及影響因素分析[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013.9,12(3):64-68.

[9]楊佃華,鄭奇.城市生活垃圾分類減量污染控制對(duì)策[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì),2012(1).

三、網(wǎng)絡(luò)資源類

[10]陳靜:綠色賬戶激勵(lì)機(jī)制為垃圾分類上海模式再添動(dòng)力,上海新聞網(wǎng),2016年3月15日.

[11]丁燁:上海今年將全面推進(jìn)垃圾“干濕”分類,東方網(wǎng),2013年4月11日.

[12]上海徐匯人民政府.徐府辦發(fā)(2005)15號(hào),《徐匯區(qū)生活垃圾資源化、減量化實(shí)施意見》[Z].上海:上海徐匯人民政府,2005年6月.

[13]《關(guān)于本區(qū)生活垃圾資源化、減量化工作的實(shí)施意見》[Z].上海,徐匯區(qū)綠化和市容管理局,2011年2月.