山地民族地區城鎮化模式與人口轉移路徑研究
——以重慶市渝東南地區為例

金 剛 JIN Gang

0 引 言

自20世紀80年代改革開放以來，中國經歷了人類歷史上速度最快、規模最大的城鎮化歷程，長期是社會各界研究和討論的熱點[1-2]。面對30多年快速城鎮化積累的經濟、社會、文化、生態等消極的外部效應，國家新型城鎮化規劃，提出以人為本的城鎮化轉向。“十九大”更明確提出“加快農業轉移人口市民化……滿足人民日益增長的美好生活需要”。新型城鎮化內涵的基本核心是“人的城鎮化”，關注城鎮發展中人口轉移的過程。

圖1 渝東南在重慶與武陵山區的區位圖Fig.1 location of southeastern district of Chongqing in Chongqing and Wuling Mountainous District

圖2 渝東南人口分布格局圖Fig.2 the demographic distribution of southeastern district of Chongqing

在既有的城鎮化路徑研究中，學者們重點探討了幾個方面的問題：第一，城鎮化與工業化的關系，其前提是將工業化作為城鎮化的基礎，城鎮化的推進源于工業化的產生與推進[4-5]，城鎮則以完善的基礎設施和交易平臺加速工業化進程[6]；第二，勞動力轉移視角的城鎮化特征與機制研究，將人口流動作為城鎮化格局變動的關鍵力量[7-8]，總結人口流動的方向、空間機制等[9-10]，分析縣域城鎮化與城鄉統籌關系等[11-12]；第三，討論城鎮化過程中的產業發展、農民市民化等專項問題[13-15]。

目前的研究多集中在沿海地區，焦點集中在大中城市，而對廣大內陸的城鎮化研究較少，尤其山地地區的城鎮化問題缺少關注[16]。而事實上，西部山地民族地區與東部沿海的城鎮化本底條件、人口流動方式完全不同，人的城鎮化機制、需求也呈現截然不同的特征[17-21]。在這一背景下，要充分理解并推動特定地區的新型城鎮化進程，必須通過城鎮化主體“人”的研究，完整地闡釋“鄉—城”轉移完整邏輯，重新認識城鎮化機制與問題。

基于此，本文以西部典型的山地民族地區渝東南為研究案例，以“人的流動”為核心線索，系統梳理渝東南地區的人口城鎮化特征、路徑及機制，在此基礎上對復合人口來源的人口城鎮化過程進行模擬，并提出相應的政策建議。

表1 2015年渝東南生態保護發展區各層級城鎮人口情況統計表Tab.1 the statistical table of demographic status of counties and districts in southeastern Chongqing in 2015

1 渝東南城鎮化基礎條件解讀

1.1 典型的山地民族地區，人口稀疏，分布不均

重慶渝東南片區地處武陵山區，主要包括黔江區、武隆縣、石柱土家族自治縣、秀山土家族苗族自治縣、酉陽土家族苗族自治縣、彭水苗族土家族自治縣六區縣（圖1）。全域幅員面積1.98萬平方公里，占全市域的21%，2015年區域常住人口274.9萬人，只占全市常住人口的9%。人口密度139人/km2，遠低于366人/ km2的全市平均水平（圖2）。

渝東南少數民族人口占比達到62.8%，其中土家族人口131.9萬人，占總人口的46.5%，苗族人口45.6萬人，占總人口的16.1%，更聚居有回族、彝族、蒙古族等多個少數民族。受地形條件的影響，人口分布主要集中各縣城與局部河谷地帶，呈現不均衡的分布格局。

1.2 經濟相對滯后、城鎮化基礎較為薄弱

渝東南片區2015年人均GDP為31 638元，低于全市平均的52 322元，6區縣中除武隆外均為國家級貧困縣。全域城鎮化水平為37.24%，遠低于全市平均水平的60%。全域城鎮人口總量為102.4萬人，其中黔江城市人口18萬，秀山、彭水分別為12.83萬、10.68萬人，其它城區人口均不到10萬。全域除城區外共有城鎮、鄉集鎮共177個，平均規模不到2 000人，鄉鎮的輻射與集聚能力均十分有限（表1）。

1.3 外出務工比例高，人口長期持續流失

渝東南片區2015年農村外出務工人員達到124.18萬人，占全域總戶籍人口372.16萬人的33.4%。考慮到農村常住人口總計172.5萬，相當于農村居民外出務工比例高達40%。其中，流出到本地區縣的23.35萬人，流出至市內其它地區（主要是主城區與渝西片區）為19.04萬人，流出市外高達80.79萬人。

人口流出的趨勢長期持續，且規模不斷擴大。渝東南在戶籍人口持續增長的同時，常住人口規模不斷下降，從2003年的286.57萬減少至2015年的274.94萬，占全市人口比重相應地從10.2%減少至9.1%。同時期，凈流出人口從31.76萬快速攀升至97.22萬（圖3）。鑒于渝東南片區的生態脆弱、地形復雜，不適宜大規模產業開發，人口流出的趨勢仍將在未來一段時間持續。

2 渝東南城鎮化機制再認識

2.1 鄉村老齡兼業比例高，人口結構不適應大規模工業化進程

渝東南的人口流出帶來了本地人口結構的深刻變化。分析全域的人口結構可知，城鎮人口102萬人、城鎮就業46萬人；在173農村萬人中，就業人口達到99萬，其中純農業就業人口只有40萬左右，且多為60歲左右老人。農村就業人口中約50多萬為“城鄉流動”的兼業人群。處于“工農兼業”的狀態，是當前較普遍、相對穩定的“既不離土又不離鄉”的就地發展模式[22]。而且，這部分人群的年齡多在50歲以上，生活在農村，農忙時兼顧農業，農閑時在城鎮打短工或做小生意。

在渝東南人口大量流失的背景下，農村地區能夠實現“長距離流動、適應正規就業”的青壯年勞動力已經基本流出，留下的老齡勞動力并不適應現代工業化組織形式。因此，沿海地區工業化帶動城鎮化的經驗在人口流出的老齡化地區難以適應，城鎮化模式需要適應實際人口結構。

圖3 渝東南戶籍與常住人口變動趨勢分析圖Fig.3 the tendency analysis of registered population and permanent population in southeastern Chongqing

圖4 人口流出背景下城鄉人口與就業結構示意圖Fig.4 the structural proposal of population and employment as population decreasing

2.2 制造業的就業薄弱，外部輸血模式支持了服務與建筑業發展

渝東南地區仍處在工業化前期階段。但從非農就業結構來看，其制造業比例只有12.2%，且占比不斷下降，說明傳統工業化對本地城鎮化的直接帶動作用并不明顯。與此同時，非農就業中消費服務、公共服務、建筑業比例突出，呈現與重慶全市、沿海地區不同的城鎮化就業結構。

究其原因，渝東南特殊的就業結構根植于“外部輸血”的反哺模式：外出務工人員將打工收入寄還給老家，帶動了本地的消費服務；中央財政轉移支持了地方公共服務與固定資產投資，從而帶動相應就業增長。因此，渝東南城鎮化發展動力相當程度來自于外部因素支撐，自身造血能力不強。

表2 渝東南非農就業結構對比分析表Tab.2 the statistical table of demographic status of counties and districts in southeastern Chongqing

2.3 公共服務集聚非就業性人群，集中化趨勢顯著

城鎮公共服務是人口集聚的關鍵因素，這種因素與產業就業發展并沒有直接聯系，而城鄉居民會傾向于“用腳投票”，更多選擇在優質公共服務集聚的城鎮生活，從而形成了非就業導向的人口流動特征。對于整體產業支撐較弱的渝東南城鎮而言，公共服務這一因素對人口布局影響非常明顯：區縣城人口中，學生比例超過30%；鎮與鄉集鎮人口中，學生與陪讀家長比例超過60%，絕大部分的鄉鎮發展取決于教育資源的優劣。

隨著農村人口的減少，鄉鎮學校的生源不斷下降，辦學質量也受到影響。而城鄉居民傾向于向服務更優質的縣城集中，形成人口向高等級城鎮集聚，一方面造成城市教育設施供不應求與“小學大班制”的現象，另一方面也導致了部分鄉鎮的不斷衰落。以石柱縣為例，2012年城區的7所小學共容納了全縣60%的小學生、82%的高中畢業生。

2.4 面向不同人口來源，形成復合型“人口城鎮化”模式

從人口轉移角度，將渝東南人口城鎮化的模式歸納為幾種模式，從而更好地識別山地民族地區“人口城鎮化”路徑特征：

第一，產業就業帶動模式：通過制造業、建筑業、服務業等發展，帶動本地經濟與就業，主要吸引新成年農民工、返鄉就業人群。

第二，非就業帶動模式：通過優質公共服務，吸引非就業人群、就業人群家屬進城。

第三，鄉鎮特色經濟帶動模式：通過靈活就業形式，吸引返鄉創業人群、鄉村兼業人口等；如石柱長毛兔的特色養殖、彭水太極水等，帶動就業多、對農村的幫扶作用明顯。

第四，行政命令產生的被動城鎮化：典型如生態移民，吸引的是搬遷后并入城鎮的居民。

3 渝東南人口城鎮化趨勢判斷

3.1 城鎮就業將保持一定速度增長，但難以實現大幅跨越

渝東南的制造業仍有增長的機會，但發展空間有限。一方面，農村缺少剩余勞動力，“招工難”限制了大規模工業發展，生態保護又限制了資源型工業，因而傳統制造業很難實現快速發展；另一方面，鄉鎮經濟對就業的吸納較好，但產業基礎較弱，企業規模小，難以帶動城鎮就業的跨越式增長。

其它行業的就業空間均較為有限。受宏觀經濟影響，渝東南很難長期保持超過GDP總額的固定資產投資水平，建筑業收縮是必然趨勢；公共服務就業與人口保持相對穩定的比例，在渝東南人口持續下降的背景下，未來主要隨著人口流動逐漸從鄉鎮向城市遷移，但絕對規模難以實現大規模增長。物流業受制于區位條件、采掘業受制于資源潛力等，進一步增長的空間都較小。

表3 渝東南城鎮化模式歸納分析表Tab.3 the introductive analysis table of urbanization model in southeastern Chongqing

3.3 未來將保持相對穩定的城鎮化轉移人口供給

渝東南本地農村人口供給較為穩定，且多傾向于市內就業。由于農村缺少剩余勞動力，本地人口供給主要取決于新成年的農民工，其速度主要取決于人口的年齡更迭。作為民族地區，渝東南自然增長率相對較高，因而人口更迭的速度快于一般地區。根據武隆區問卷調查，新成年的勞動力資源中，選擇流出到市外就業的占比僅為35.9%，明顯低于當前65%的流出市外比例。

未來渝東南將迎來一定量人口回流，同時還會有相當人口新流出。首先，作為生態脆弱地區，渝東南未來總體將保持人口下降趨勢，以降低生態化地區的人地矛盾；其次，本地城鎮就業增長的趨勢并不強勁，而農村人口轉移的需求依然明顯，人口向外轉移是必然結果。

回流人群差異明顯，需要區分考慮。返鄉養老人群多流入鄉村、小城鎮；返鄉務工人員多進入城鎮尋求就業機會，并根據就業形勢覺得是否再度流出；返鄉創業人群對地方經濟有較強的帶動作用，通過帶動鄉鎮經濟吸納農村廣大的兼業人口。以石柱縣為例，2014年全縣返鄉創業163人，帶動就業人數27 119人，作用十分顯著。

4 城鎮化人口轉移路徑與政策建議

4.1 2015—2020年人口轉移路徑圖模擬

根據《重慶市城市總體規劃（2014年深化）》，預測渝東南到2020年常住人口減少至260萬人、城鎮人口126萬。按照這一規模，以及上述分析的城鎮化模式、人口與就業發展趨勢，對2015—2020年渝東南人口轉移路徑進行模擬（圖7）。

根據模擬，渝東南農村總計對外轉移50萬人左右，加上自然增長總人數減少至134萬。根據農村人口年齡更迭，新成年農村勞動力約為25萬人，預計其中有80%約20萬的勞動力進城。另外，兼業人口中有少部分因鄉鎮工業進城定居，預計有2萬勞動力左右。二者合計22萬勞動力，加上帶眷大約有38萬的潛在進城人口。此外，在城鎮優質公共服務的吸引下，預計5年內還有8萬左右純生活人群轉移出農村，包括求學、養老等非就業性目的。重慶市正在推進高山生態扶貧移民，渝東南目標在2020年前完成20萬人扶貧搬遷，按照歷史經驗，其中15%左右人群搬遷進城，折合向城鎮轉移3萬人。

其中，凈流出人口總計增長30萬左右，總計約128萬，向主城方向新流動40萬人左右；農村轉移人口中，預計32萬轉移到渝東南以外，包括26萬就業導向人口、6萬非就業因素轉移人口；預計有4萬人返鄉回鄉，主要為老齡勞動力回農村養老；預計10萬人左右返鄉就業、返鄉創業，但其中有7萬人左右從沿海務工轉為到主城與渝西地區務工，真正回到本地城鎮的相對較少；此外，外出人口平均年齡較為年輕，預計還有5萬左右的人口自然增長。

此外，城鎮人口總計增長24萬人，總量達到126萬：其中本地農村人口轉移的就業導向人群、生活性人群總計15萬人左右；高山生態扶貧移民搬遷帶來新增城鎮人口3萬人；外出務工人員返鄉進城約3萬人；城鎮人口自然增長約4萬人。

圖5 人口自然增長率對比圖Fig.5 the comparison of natural population growth between southeastern Chongqing and Chongqing

圖6 固定資產投資變化趨勢Fig.6 the tendency of fixed investment in southeastern Chongqing

圖7 渝東南城鎮化人口轉移路徑圖Fig.7 the stimulated path of population transfer of urbanization of southeastern Chongqing

4.2 以人為核心的新城鎮化政策建議

根據人口轉移路徑模擬結果，可以更好地確定人口城鎮化過程中，不同類型人群的流向與大致規模，從而更加有效地制定城鎮化政策，切實推進“以人為核心”的新型城鎮化進城。根據上文分析結果，對渝東南未來城鎮化政策建議如下。

第一，為增強兩化互動發展，積極開展面向新增農村勞動力的就業培訓。一方面針對本地城鎮新增長的制造業、旅游業、公共服務業等專業領域；另一方面針對未來向主城方向新轉移的勞動力。

第二，扶持返鄉創業人群，把鄉鎮經濟作為未來重要增長點。依托農業特色資源豐富、交通便捷、基礎設施良好的重點城鎮，積極推進返鄉創業園建設，落實相關的財政、金融、土地方面的支持，發揮對鄉鎮的帶動作用。

第三，擴大各區縣城區的公共設施的供給規模，以適應人口向城市集中的需求，緩解學校“大班制”現象。正視鄉鎮學校生源不足問題，在確保鄉鎮公共服水平的基礎上優化資源配置，在人口集中化與設施均等化之間找到平衡。

第四，加強旅游設施、養老服務設施的配置，針對不斷增長的旅游接待需求以及返鄉養老需求等，在土地供應、設施建設方面予以傾斜；考慮到扶貧移民工作的復雜性，在落實全面扶貧任務的基礎上，做到對移民生活保障的精準扶持與長期跟蹤。

第五，注重非均衡的城鎮空間布局：區縣城理性推進住宅供應，限制新城與飛地開發，避免冒進建設；關注鄉鎮經濟發達的重點小城鎮，限制缺乏發展動力的一般鄉鎮建房擴張；推動設施與資源向潛力地區集中配置。

5 總結：山地民族地區“人的城鎮化”重新認識

本文以重慶市渝東南片區為對象，以“人的城鎮化”為出發點，通過人口轉移這一主線，系統分析了山地民族地區城鎮化特征、機制、模式與人口轉移的路徑問題。

第一，渝東南地廣人稀、城鎮薄弱、人口大量流出的城鎮化基礎，形成了鄉村兼業普遍、青壯勞動力短缺的局面，直接影響了城鎮化的人口供給。

第二，在此基礎上，渝東南形成了不同于沿海地區的城鎮化機制：一是不依賴傳統工業化制造業帶動模式；二是在外部輸血背景下形成了以服務業與建筑業為主導的城鎮發展；三是存在相當比例的以非就業為目的的人口進城現象。

第三，基于特殊的人口結構與動力機制，本文研究識別出城鎮化發展的四種模式，包括產業發展帶動的傳統模式、鄉鎮經濟帶動的特色模式；公共服務集聚人口的非就業模式；行政指令帶來的被動城鎮化模式。

第四，根據城鎮化的路徑特征，對未來人口城鎮化趨勢進行判斷：由于建筑業、公共服務業基本飽和，消費與制造業受限于發展環境，城鎮就業難有大幅增長；城鎮化人口供應主要取決于人口自然更迭、外出人口回流、兼業人口釋放的情況。

第五，研究以2020年渝東南人口預測為基礎，研究模擬并繪制了人口轉移的路線圖，識別其中復雜的人口流動過程與相應的規模，并基于人口流動的趨勢提出了相應的人口城鎮化發展建議。

因此，本文形成了以人口流動為核心，從渝東南的城鎮化本底、城鎮化機制模式、人口流動具體路線到城鎮化政策的完整邏輯，相對系統地解讀了山地民族地區“人的城鎮化”的過程特征。期望在未來的研究中針對民族地區、山地地區特征再作進一步深化。

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圖表來源：

圖1-7：作者繪制

表1-3：作者繪制