減量視角下北京與上海的城市總規對比*

張 楊 劉慧敏 吳 康 吳慶玲 ZHANG Yang, LIU Huimin, WU Kang, WU Qingling

0 引 言

20世紀下半葉以來，英美部分城市出現了老齡化、去工業化、郊區化、經濟衰退、人口流失、失業率上升等現象并進一步發展為城市收縮，“收縮”現象的出現與近200年來城市經濟的繁榮以及城市化的增長與擴張顯得格格不入，并長期被主流的學術界和政策界所忽視[1-2]。2000年以后，歐美城市規劃政策界開始意識到在世界經濟社會轉型的大背景下，傳統執迷于“增長”和“擴張”的規劃理念和管理政策需要向注重城市空間品質的提升以及精明增長的范式轉變[3-4]。對于我國而言，改革開放40年的發展使得城鎮化模式開始由早期的注重數量的增長擴張走向注重質量與品質提升的新型城鎮化。隨著宏觀經濟環境由“需求側”轉向“供給側”的“新常態”變化，很多城市的經濟增速從高位逐步回落，并出現了空間擴張和人口局部收縮的“悖論”[5]，這使得我國的城市發展邏輯與城市規劃也進入了轉型期。收縮代表的是一種城市發展的新邏輯，不同于“擴張型”的城市發展路徑，是一種“以減為增”的發展方式。美國的“去工業化城市”揚斯敦采取主動適應的“精明收縮”戰略順利應對了城市收縮帶來的負面影響；而英國的利物浦則是采取“城市更新戰略”，建立工業園區進行城市土地的再開發[6]。

應對城市的局部收縮勢必要通過城鄉規劃來體現和實施，根據歐美、日本等發達國家的城市化發展歷程，城鄉發展的不同階段會衍生出“增量規劃、存量規劃、減量規劃”的三種類型。按照城鎮化的水平進行相應劃分，快速城鎮化時期的城市大多實行增量為主的城市規劃；城鎮化基本完成的城市實施存量規劃，此時經濟增速降低但仍處于發展階段；后城鎮化時期，發達國家出現了經濟發展低迷、用地負荷過重的狀況，實行的是縮減規模、減量發展的規劃[7-11]。盡管發達國家是在后城鎮化時期才實行減量規劃，我國現今總體還是處于中期階段，但這并不意味著中國不能實行減量規劃[12-16]。經過40年來我國城鎮化的經驗模式探索，一些超大城市的經濟、資源生態的發展矛盾正日益加劇，僅僅通過“控制增量、消化存量”的用地原則并不能緩解城市規劃帶來的土地供求矛盾，所以要在充分挖掘存量用地的基礎上，逐年縮減用地規模、減少新增用地[17-23]。當前，我國的城市收縮模式主要包括欠發達地區的收縮、特大城市的收縮、工礦業城市的收縮、行政區劃調整式收縮等類型[24]，局部收縮對應著城市的減量規劃，而在新型城鎮化與新常態的大背景下，特大城市的減量規劃是空間調整的關鍵點，對比分析同量級超大城市的減量規劃，對城市的減量規劃以及局部收縮研究均具有未雨綢繆和重要的啟示意義。本文以北京和上海最新一輪的城市總體規劃為例，對減量規劃的重點內容與核心進行了剖析，同時比對我國兩個超大城市的減量規劃差異。

1 北京和上海城總規的主要內容

北京和上海是中國典型的兩個超大城市，改革開放以來京滬兩個城市的人口不斷增長并雙雙突破了2 000萬大關，同時伴隨著交通擁堵、公共服務設施相對不足、資源環境壓力大、環境污染以及產業升級動力不足等“大城市病”。為了解決以上問題，京滬開始加快一般產業的疏解外遷，中心城區的常住人口開始減少[25]。2017年，京滬的常住人口40年來首次出現雙下降，上海的常住人口由2016年的2 419.7萬人減少為2017年的2 418.33萬人，北京的常住人口由2016年的2 172.9萬人減少為2 170.7萬人；與此同時，作為京津冀和長江三角洲的核心城市，伴隨著京滬的“退二進三去工業化”以及軌道交通和公共交通發展帶動的郊區化發展，京滬未來將成為城市局部收縮與減量規劃的典型巨型城市。

北京作為國家的政治、文化、國際交往、科技創新中心，定位已明確，即以建成國際一流的和諧宜居之都為其規劃發展目標；上海則是以建設社會主義現代化國際大都市為目標，形成創新、人文、生態的區域中心。北京和上海各自的城市定位決定了其各自面臨的城市發展矛盾，北京要實現非首都功能疏解、上海要完成城市更新轉型的任務，都勢必要對城市規模進行流量控制，顧名思義，既要求有增量的同時又存在減量，實現增減更替的同步轉換，使土地總量保持在一個穩定的狀態。

2017年9月由中共北京市委、北京市人民政府發布《北京城市總體規劃（2016年—2030年）》，提出要堅持集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，以資源環境承載能力為硬約束，確定人口規模、用地規模和平原地區開發強度，切實減重、減負，實施人口規模、建設規模雙控，倒逼發展方式轉變、產業結構轉型升級、城市功能優化調整，實現各項城市發展目標之間協調統一。

2017年12月，《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》（簡稱《上海2035》）獲得國務院批復原則同意，《上海2035》提出上海為應對挑戰和城市未來發展的不確定性，將以成為高密度超大城市可持續發展的典范城市為目標，落實規劃建設用地總規模負增長要求，牢牢守住常住人口規模、規劃建設用地總量、生態環境和城市安全四條底線，實現內涵發展和彈性適應，積極探索超大城市睿智發展的轉型路徑。北京與上海都在城市總體規劃上進行了創新與完善，并且在減量規劃方面邁出了堅定步伐。

《上海2035》給出上海城市規劃的總目標是要建立一個涵蓋創新、人文、生態的卓越的社會主義現代化國際大都市，提出了關于“人口規模、土地資源、生態環境、安全保障”的底線約束與“多情景規劃、空間留白、彈性布局、動態調整”的彈性適應策略。關于減量規劃方面，上海嚴格控制城市規模，堅持規劃建設用地總規模負增長，牢牢守住四條底線，著力治理“大城市病”，規劃要求到2035年，上海市常住人口控制在2 500萬左右，建設用地總規模不超過3 200 km2，嚴格控制新增的建設用地，挖掘存量用地的潛力，合理開發利用地下空間資源等。

2 北京和上海減量規劃對比研究

北京和上海在各自的城市總規劃中都強調了用地減量在優化城市規模、空間配置上的重要作用，2004年國務院頒布的《關于深化改革土地管理的決定》明確提出“調控新增建設總量的權利和責任在中央，盤活存量建設用地的權利和利益在地方，存量規劃是地方的職責”。同樣地，減量規劃也是地方的職責，由此北京與上海對減量規劃進行了政策、實踐的探索。但是，收縮城市的減量規劃不是固定不變的，按照城市類別、定位、目標設置而有不同，同為超大城市的北京與上海由于在戰略定位、地形地貌、生態環境、產業發展的不同，致使其減量規劃存在差異性，因此，研究在減量規劃的側重點、界限設定、減量區域的集散程度、減量動因等角度進行了對比分析。

第一，減量規劃側重點不同，北京側重于集體建設用地減量，上海則是側重于低效工業用地、農村建設用地的減量發展。北京集體建設用地約占北京全部土地面積的18%，并且北京集體建設用地的利用效率關系到農村居民的生活居住、生態環境等民生問題，因此北京在減量規劃上重點關注城鄉建設用地的整治，尤其要實施集體建設用地的減量，大力推進農村集體工礦用地整治和農村居民點整理。而上海之所以如此關注工業倉儲用地，是由于上海的工業產業用地績效差異明顯，例如漕河涇等國家級園區是鄉鎮級園區的土地績效的20倍，工業產值貢獻率占比95%的產業僅僅占據全部工業用地比例的4成，而剩下6成的工業用地則被貢獻率只有5%的產業占據，占地面積的不平衡、土地利用的低效率是上海側重于工業用地減量的原因，因此在2017年上海新頒布的城市總體規劃明確提出要對工業倉儲用地、低效建設用地進行重點集約減量。

第二，因地置“界”，對減量規劃整治的重點以線分塊。無論是集體建設用地還是工業用地，都要相應劃定出范圍而進行土地整治，北京與上海的劃定方式有所不同，北京是按照距離中心城范圍的遠近劃分來制定不同的減量方案，上海是按照城市開發邊界、工業地塊邊界制定方案。北京按照距離中心城范圍的遠近劃分是按照1986年首都規劃建設委員制定的一道綠隔、二道綠隔來劃分的，一道綠隔是在城市中心區和 10 個邊緣集團之間以及各邊緣集團之間用成片的大綠帶進行的隔離；二道綠隔是用于隔離市區與衛星城、邊緣集團與衛星城，是一條環市區的綠色生態環，北京的集體建設用地大多分布在綠化隔離地區（表1）。

表1 北京市集體建設用地減量方式及目標Tab.1 reduction pattern and target of Beijing collective construction land

圖1 “198”區域減量化流程Fig.1 reduction process for “198” area

第三，上海工業用地減量集中，北京集體建設用地減量分散。由于北京涵蓋的行政區域較多、地形復雜，集體建設用地比較分散，相應的土地整治模式也是因地制宜、區別對待的。而上海按照城市開發邊界、工業地塊邊界劃分需要進行減量的工業用地，這些工業用地大都分布在城市外圍地區，密集度高。上海以“198”區域的減量化最具代表性，頒布的《關于統籌優化全市工業區塊布局若干意見》《關于減量化項目新增建設用地計劃周轉指標操作辦法》等政策，通過中心城“雙增雙減”和郊區“產城融合、功能提升”“以拆定增”來實現工業建設用地的減量，既完成了減量的指標，還能將“補償”的工業用地集中分配安置，形成了規模效應（圖1）。

上海是在工業用地減量上劃定區內、區外的產業，對工業區塊（即“104區塊”）進行結構調整和能級提升，重點發展戰略性新興產業和先進制造業；工業區塊外、集中建設區內的現狀工業用地（即“195區域”）加快轉型，重點發展生產性服務業；對于集中建設區外的現狀工業用地（即“198區域”）進行減量化，重點實施生態修復和整理復墾。同時也要推進農村集體建設用地改革，完善出讓、租賃、入股等多種形式的農村集體經營性建設用地流轉試點。

第四，北京的減量規劃以“倒逼”發展的方式轉變，上海是主動接受。北京強調作為國家政治、文化、國際交往、科技創新中心的定位，進行非首都功能疏解，把不符合首都定位的產業、資源、剩余勞動力疏解出去，這也是北京“倒逼”發展方式的體現，由于北京面臨的人地關系、生態環境的矛盾不斷加劇，城市不能再“攤大餅”式的向外發展。為了符合北京的定位勢必要進行減量疏解，這是北京城市發展不可回避的趨勢。北京市要將城市收縮、減量規劃作為工具進行城市的優化發展。對于上海來說，其減量規劃是對城市收縮的一種“反應”而不是“適應”，是試圖扭轉當前工業用地效率低下的現狀，實現產業升級轉型、恢復增長的策略和措施，并且借助這個機遇實現在普通“擴張”性增長的階段中難以改善的生態、住房、交通、空間等問題。

北京與上海的減量規劃都注重建設用地的減量、生態地區的補償、民生保障的問題，北京是以促進新農村建設和城鄉統籌發展為導向，通過耕地向保護區集中，居住向中心村、小城鎮集中，產業向園區集中，以建設用地減量提質、易地扶貧和生態搬遷，促進脫貧工作、拆舊復墾的進行。上海則是實施邊界外進行低效建設用地減量化要與城市開發邊界內的新增建設用地相掛鉤，“以拆定增”。并且制訂了實施監測指標表，關于空間績效的指標衡量用開發邊界外的建設用地減量化的累計歸類來進行監測評價。上海的城市規劃（2035）在建設用地減量的基礎上融入生態修復的概念，目的是要確保市域生態用地（含綠化廣場用地）占整個陸域面積的60%。2014年至2016年，上海市相繼頒布了《“198”區域減量化市級資金補助實施意見》《于本市重點環境綜合整治區域“198”減量化地塊造林相關政策的實施意見》等等，確定了對于“198區域”工業用地清退的補償標準為20萬元/畝，以及獲取資金補償的條件，后期的生態修復、復墾等工作相繼開展進行。

3 北京和上海未來減量規劃面臨的挑戰

3.1 人口規模的困境

北京、上海作為國家的核心城市，城市發展規模和效率勢必要向“高精尖”的方向發展，一些普通生產勞動力將在這類城市中越來越不適應，需思考如何在維持城市居民的日常生活配套基礎上實現人口的減量，既減輕生態環境的負擔又不影響經濟發展。從另一方面來看，上海與北京的人口結構都并不優化，老齡化問題嚴重，北京想要在減量規劃的基礎上實現非首都功能疏解就勢必要解決人口規模的困擾。

3.2 多種因素交叉

減量規劃對土地、生態、人口等因素的涉及是互相交叉的，例如北京地區生態環境更為脆弱、水資源稀缺，其京津冀區域戰略的地位要承擔易地扶貧的任務，在減量規劃背景下北京還要實現民生共享，改善農村居民的住宅、生活配套、醫療衛生等條件，還要借助非首都功能疏解來對產業用地的土地整治進行綜合治理等等問題交叉復雜。

3.3 減量規劃引起的區域規模效應

當前，最能體現北京、上海核心城市的減量表現在產業結構的升級與產業的疏解等方面。上海工業企業搬遷后在新址上如何獲得政策支持，北京非首都功能疏解輸出去的低端產業如何幫扶等問題也是未來減量規劃需要考慮的問題。只有搬遷、疏解出去的產業、企業發展成功落地后發展的更好，才能實現產業的優化、演替與區域規模效應。

4 結 論

減量規劃是城市發展到一定的階段必須的規劃手段，尤其是城市進入收縮期。北京、上海兩個城市由于其城市定位、發展目標的不同在減量規劃上存在明顯差異，主要表現在減量規劃的重點、界限設定、減量區域的集散程度、減量動因等角度。研究北京與上海在城市收縮背景下的減量規劃，對于深刻理解城市減量規劃方案、實施以及城市的提質增效具有積極意義。對于北京、上海等超大城市來說，城市收縮與減量規劃勢在必行，對減量規劃的研究具有“預警性”和“啟示性”。

參考文獻：

[1] TUROK I, MYKHNENKO V. The trajectories of European cities, 1960-2005[J]. Cities, 2007, 24(02): 65-182.

[2] KABISCH N, HAASE D, HAASE A. Evolving reurbanisation? Spatiotemporal dynamics exemplified at the eastern German city of Leipzig[J].Urban Studies, 2009, 47(05): 967-990.

[3] HAASE A, GROSSMANN K, RINK D. Shrinking cities in postsocialist Europe-what can we learn from their analysis for urban theory-making[J].RC21 Conference: Resourceful Cities.2013.

[4] SCHILLING J, LOGAN J. Greening the rust belt: A green infrastructure model for right sizing America’s shrinking cities[J]. Journal of the American Planning Association, 2008, 74(04):451-466.

[5] 龍瀛, 吳康. 中國城市化的幾個現實問題：空間擴張、人口收縮、低密度人類活動與城市范圍界定[J]. 城市規劃學刊,2016 (02): 72-77.

[6] 高舒琦. 如何應對物業空置、廢棄與止贖——美國土地銀行的經驗解析[J]. 城市規劃, 2017(07): 101-110.

[7] DAYNE W. Urban planning for change:Data and projections in city of flint master plans (1920, 1960 & 2013)[J].Economic Quality Control, 2015, 29(02):93-98.

[8] RIU A S I, DONADA J T I. Urban Planning in Riverfront Areas. A case Study of a Mediterranean City: Terrassa(Catalonia, NE Spain)[J]. Miscellanea Geographica, 2015, 19(03): 14-21.

[9] MACKIEWICZ K. Urban Planning as a Tool to Enhance the Health of City Inhabitants[J]. Public Health Forum,2016, 24(04): 307-309.

[10] JOVANOVI? A. On “Long-Run-Transitions” in urban planning supported by more advanced geothermal energy utilization in city of Nis, Serbia[J].Architecture and Urban Planning, 2017,13(01): 92-99.

[11] CHIODI S I. Crime prevention through urban design and planning in the smart city era[J]. Journal of Place Management and Development, 2016,9(02): 137-152.

[12] 施衛良, 鄒兵. 面對存量和減量的總體規劃[J]. 城市規劃, 2014, 38(11): 16-21.

[13] 施衛良. 規劃編制要實現從增量到存量與減量規劃的轉型[J]. 城市規劃, 2014,38(11): 21-22.

[14] 方帥. “減量規劃”求解城市土地饑渴癥[J]. 中國房地產業, 2013(12): 72-75.

[15] 林堅. 以統籌規劃推進北京集體建設用地減量升級[J]. 前線, 2018(04): 88-90.

[16] 常青, 徐勤政, 楊春, 等. 北京新總規建設用地減量調控的思考與探索[J]. 城市規劃, 2017, 41(11): 33-40.

[17] 楊德春. 開創北京城市規劃新局面[J].建筑設計管理, 2017, 34(10): 58-62.

[18] 郭旭, 田莉. 產權重構視角下的土地減量規劃與實施——以上海新浜鎮為例[J].城市規劃, 2016, 40(09): 22-31.

[19] 楊保軍, 陳鵬. 新常態下城市規劃的傳承與變革[J]. 城市規劃, 2015, 39(11):9-15.

[20] 陳宏勝, 王興平, 國子健. 規劃的流變——對增量規劃、存量規劃、減量規劃的思考[J].現代城市研究, 2015(09):44-48.

[21] 甄峰, 席廣亮, 秦蕭. 基于地理視角的智慧城市規劃與建設的理論思考[J]. 地理科學進展, 2015, 34(04): 402-409.

[22] 吳志強, 劉朝暉. “和諧城市”規劃理論模型[J]. 城市規劃學刊, 2014(03): 12-19.

[23] 王華兵, 秦鵬. 論城市規劃的公共性及其制度矯正[J]. 中國軟科學, 2013(02):16-25.

[24] 吳康, 孫東琪. 城市收縮的研究進展與展望[J]. 經濟地理, 2017, 37(11): 59-67.

[25] 吳康, 龍瀛, 楊宇. 京津冀與長江三角洲的局部收縮：格局、類型與影響因素識別[J]. 現代城市研究, 2015(09): 26-35.

圖表來源：表1：作者繪制

圖1：作者繪制