完善外商直接投資負面清單外匯管理

文/孟海鵬 編輯/任風遠

2017年6月，國家發改委、商務部發布《外商投資產業指導目錄（2017年修訂）》，首次提出在全國范圍內實施外商投資準入負面清單管理。黨的十九大報告也明確提出：實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅度放寬市場準入，擴大服務業對外開放，保護外商投資的合法權益。近年來，為適應準入前國民待遇加負面清單管理模式改革的要求，外匯管理部門大幅簡化了外商直接投資項下行政許可事項，實施外商直接投資企業外匯資本金意愿結匯制，對資本金使用實施負面清單管理，初步建立了外商直接投資負面清單外匯管理框架。但在實際操作中，外商直接投資負面清單管理中仍存在一些問題，需要從法律法規、政策設計、配套制度等層面加以調整完善，以提升管理的有效性。

管理中存在的問題

現有負面清單內容零散，配套管理制度尚未完善。現階段我國的外匯管理仍是在正面清單管理模式下的成文法體系，規范性文件較多，各類業務管理制度不同程度上存在條線分割、整體性不強、監管流程和工作標準不明確等問題。外商直接投資管理中的“負面清單”只是作為有關政策的一部分內容，缺乏一定的獨立性，不便于單獨對其進行修訂和調整。

部分業務操作仍未擺脫正面清單的管理思維，難以適應負面清單管理模式。例如，對于現行規則尚不明確的事項，只能采取個案審批方式處理。此外，在負面清單管理模式下，外匯局對于外商直接投資業務的審核權限多已下放至各銀行，由銀行根據展業原則承擔真實性審核責任，外匯局對相關審核材料不再做具體的正面清單指引。但目前部分銀行正面清單的管理思維難以扭轉，一遇到法規沒有明確的業務就不敢辦理的情況時有發生。

現行外商直接投資外匯管理限制性措施

跨部門配合不到位，監管效率不高。負面清單管理模式相當于在外商直接投資領域建立了企業設立和市場準入兩道門檻，但是這兩道門檻并不能完全防止資本通過構造關聯關系注入禁止和限制領域。對此，上下游各部門之間應該協調配合，加強對負面清單管理模式下外匯資金用途的監管，使“負面清單”真正發揮效力。當前，外匯局的數據采集僅停留在企業外匯交易信息層面，對企業經營管理信息的采集和整合力度不夠，不能及時獲取企業和來自海關、工商、稅務等其他監管部門的數據。此外，外匯局在對事中事后監管中發現的異常情況進行核查處置時，也需要企業以及其他監管部門的配合支持，以提高真實性、合法性核查的效率。

完善管理的思路

從法律層面對負面清單管理模式進行明確。針對目前負面清單管理政策不全面、零散的狀況，建議對外商直接投資負面清單內容進行規范整合，制定系統性的管理規定。通過明確結售匯、外匯資金運用、外匯賬戶管理等各環節的負面清單，規范和引導外商直接投資項下的外匯資金有序流動，為全面推進外商直接投資負面清單管理模式提供法律依據。

外商直接投資外匯管理負面清單的設計實施。負面清單的設計實施，具體可分為以下三個階段：第一階段，在現行有效外匯管理法規框架內，全面梳理限制性措施（見附表），并按照不同項目進行整理區分。第二階段，結合國際規范和國際經驗，對現行限制性措施進行清理、歸并和評估。第一，整合當前外商直接投資負面清單管理規定，對各環節重新進行分析評估，盡量縮短清單條目，放寬市場準入門檻，真正發揮激發市場活力的作用。第二，完善負面清單定期評估、調整機制。負面清單的確立應兼顧當前國際收支形勢、國家戰略、經濟高質量發展要求和國家金融安全。第三，針對負面清單管理模式在實際應用中的效果和影響，定期跟蹤分析，并進行適時的完善和修改。第三階段，在逐步構建外商直接投資外匯管理負面清單的同時，不斷推進和完善與負面清單相配套的制度建設。第一，建立和完善外商直接投資外匯管理事項（限制類）行政審批清單，對于有限保留的限制類措施，通過行政審批清單明確審批事項的名稱、設定依據、適用范圍、實施主體、辦理條件、申請材料清單及要求、辦理程序及時限等。第二，進一步完善相關業務操作指南，使得業務辦理更加具有可操作性。第三，建立和健全與負面清單相適應的信息公示制度及信息共享制度。

加強與相關涉外管理部門的政策協調與配合。加強與商務、海關、稅務、工商等部門的協調溝通，建立監管協調合作機制，實現各監管部門間的信息共享，對涉外經濟形勢等聯動開展深層次分析，從而準確預判跨境收支形勢，配合國家產業政策的調整，研究確定監管重點與支持服務的方向，以實現負面清單管理成效的最大化。