科學(xué)運(yùn)用負(fù)面清單外匯管理模式

文/金滿濤 編輯/任風(fēng)遠(yuǎn)

負(fù)面清單管理最先發(fā)源于美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)際貿(mào)易投資協(xié)定，指在談判中約定采用的外資準(zhǔn)入制度，通常包括禁止和限制外資進(jìn)入的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等清單，也稱為“否定清單”。1994年，北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）在國(guó)際貿(mào)易協(xié)議中首創(chuàng)了負(fù)面清單管理，東道國(guó)對(duì)外資準(zhǔn)入的保留措施主要包括一般例外、臨時(shí)保障措施以及不符措施等三種類別。NAFTA所確定的負(fù)面清單管理具有嚴(yán)格的透明度，東道國(guó)制定相關(guān)政策條規(guī)時(shí)，會(huì)受制于清單，若想對(duì)已有的清單內(nèi)容進(jìn)行微調(diào)，如延期、變更等，需要在不影響不符措施運(yùn)行的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不能隨意或變相更改清單約束的廣度和寬度。因此，NAFTA的約束對(duì)象雖然只涉及北美和澳洲的部分國(guó)家，但是對(duì)于其他地區(qū)相關(guān)貿(mào)易協(xié)定的達(dá)成極具借鑒與參考意義。自NAFTA之后，許多國(guó)家在簽訂雙邊或多邊投資協(xié)議時(shí)，都會(huì)運(yùn)用負(fù)面清單管理進(jìn)行外資準(zhǔn)入限制或制定不符措施。自1994年NAFTA在國(guó)際貿(mào)易協(xié)定中首創(chuàng)負(fù)面清單管理以來(lái)，該模式已被全球70多個(gè)國(guó)家和地區(qū)采用。

負(fù)面清單管理在發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐也取得了一定的成效。例如，印度于2000年開始啟用負(fù)面清單管理，但并未明確注明負(fù)面清單稱謂，只是對(duì)外資準(zhǔn)入設(shè)立了三個(gè)層面的限制：持股比例、準(zhǔn)入程序、附加條件。值得注意的是，在印度等諸多南亞國(guó)家，負(fù)面清單制度還不成熟。雖然政府有放寬外商投資的意愿，但是其負(fù)面清單的限制條目依然繁多，外商投資受持股比例限制等因素制約，不能在更廣闊的領(lǐng)域?qū)|道國(guó)進(jìn)行投資。

隨著我國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以行政管理為主的傳統(tǒng)外匯管理手段已難以適應(yīng)層出不窮的外匯業(yè)務(wù)創(chuàng)新。在當(dāng)前國(guó)際資本流動(dòng)加劇的形勢(shì)下，借鑒負(fù)面清單管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)運(yùn)用負(fù)面清單管理模式，將有助于合理配置監(jiān)管資源，提高外匯監(jiān)管效果，防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。具體可從以下幾方面入手：

一是構(gòu)建以負(fù)面清單為框架的宏觀審慎外匯管理模式。縱觀國(guó)際上的負(fù)面清單管理經(jīng)驗(yàn)，大多體現(xiàn)為對(duì)外商直接投資領(lǐng)域的管理和限制。從我國(guó)的情況看，可按照“本外幣、境內(nèi)外、經(jīng)常與資本、線上與線下”四位一體的宏觀審慎主體監(jiān)管思路，設(shè)置外匯管理負(fù)面清單條目，將關(guān)乎國(guó)家安全的重點(diǎn)領(lǐng)域設(shè)為禁止類級(jí)別，對(duì)重要的行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行限制，并對(duì)未來(lái)可能實(shí)行約束舉措的行業(yè)設(shè)置保留措施，為清單的后續(xù)調(diào)整留足空間。

二是完善現(xiàn)行外匯管理法規(guī)，確保法律效率和透明度。根據(jù)負(fù)面清單管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，完善法律法規(guī)是負(fù)面清單管理的核心。我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步梳理現(xiàn)有的外匯管理政策法規(guī)，尤其是涉及資本項(xiàng)目外資準(zhǔn)入的相關(guān)政策規(guī)定，并在充分評(píng)估市場(chǎng)主體和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)梳理現(xiàn)行制度中與負(fù)面清單管理原則不一致、不協(xié)調(diào)的內(nèi)容、程序及罰則。例如，對(duì)負(fù)面清單限制類事項(xiàng)不再進(jìn)行業(yè)務(wù)審核，在特別管理措施中明確資格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為涉外主體提供全面指南，提高外匯管理政策透明度，增強(qiáng)依法監(jiān)管的有效性等。

三是完善跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為新興領(lǐng)域預(yù)留發(fā)展空間。當(dāng)前，我國(guó)跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制尚不完善，預(yù)警功能相對(duì)不足，影響了負(fù)面清單管理制度的前瞻性和有效性。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身改革進(jìn)程，不斷完善跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，建立以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的負(fù)面清單管理。此外，還應(yīng)理性分析“互聯(lián)網(wǎng)+外匯新業(yè)態(tài)”等創(chuàng)新型外匯業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)既能為外匯業(yè)務(wù)創(chuàng)新預(yù)留空間，又能有效防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

四是適度保留正面清單，做好正面清單與負(fù)面清單的銜接。在當(dāng)前國(guó)際資本流動(dòng)加劇的形勢(shì)下，應(yīng)從宏觀著眼、從微觀入手，綜合運(yùn)用正面清單和負(fù)面清單措施：一方面對(duì)必要的正面清單給予過渡性安排，從正面清單到負(fù)面清單的轉(zhuǎn)向中，避免“一刀切”；另一方面要嚴(yán)格限制負(fù)面清單內(nèi)的禁止項(xiàng)目，尤其要遏制借外匯業(yè)務(wù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)跨境資金異常流動(dòng)的行為。