制度績效與社會資本問題研究

【摘 要】 《使民主運轉起來：現代意大利的公民傳統》是西方民主理論研究方面具有重要影響力的著作之一，帕特南對意大利的公民生活做了詳細的調查研究和理論分析，其運用社會資本理論解釋制度績效差異的分析是書中的重要內容。本文以制度績效和社會資本兩個著眼點評述其中的觀點，以期窺探社會資本在意大利社會生活的運作模式，從中得到更普遍的發展社會資本的途徑和方法。

【關鍵詞】 制度績效 意大利 公民社會 社會資本

一、全書概述

《使民主運轉起來：現代意大利的公民傳統》是美國學者羅伯特·D.帕特南研究意大利地區改革制度的成果。全書開始作者寫道：“我們的目標是理論，我們的方法是實證”。從內容上看，他對民主制度之績效的研究涉及了意大利的公民生活特點、制度績效的衡量全過程、中世紀歷史的探尋、社會資本解決集體行動的困境等。全書最重要的觀點即“建立社會資本并非易事，然而它卻是民主得以運轉的關鍵因素”。從方法論角度看，該書的研究方法涉及問卷、訪談、現代的統計方法，同時，全書以提出問題-解決問題為總思路，整體邏輯是正規制度怎么影響政治和政府的實踐-改變制度則政府實踐也會改變-制度績效是否取決于它的社會經濟和文化-績效差異源于公民社會的發展程度-公民參與程度不同有其深刻的歷史淵源-社會資本相較于經濟發展更能作用于制度績效。

二、制度績效

對于制度績效的衡量，作者在闡述理論的同時，用實證的方法詳細考量了地區政府制度改變產生的效果。首先，他界定了衡量制度績效的標準，即它必須是全面的——政府做的事情很多，既要進行日常事務的管理又要進行創造性的改革，進行績效評估時要保障評價的全面性;他必須有內在的一致性——由于政府做很多不同的事情，所以他們沒有所謂的“共同底線”，可能存在“不同的政府只是在不同事情上做得很好”，所以在對制度績效進行各種操作層次上的考察時保持前后一致;他必須是可靠的——這要求衡量制度績效時要確保它是持續的而非轉瞬即逝的，這個原則方便我們在考察深層次的原因時不會只停留在偶然的官員的政治技巧或其他政治力量上;他必須與制度的支持者及其選民的評價目標一致——在設定和使用評級標準時要確保在政府、地區選民、社區領導人以及普通公民等不同主體上需求和滿意度的一致性。

其次，在上述四項評判標準之下，作者以政策制定、政策的頒布和政策的實施三方面設定了12項具體指標，包括內閣的穩定性、預算的及時性、統計和信息服務、立法改革、立法的創新、日托中心、家庭診所、產業政策工具、農業開支能力、地方醫療保健單位的支出、住房與城市發展和官僚機構反應的靈敏度。除此之外，作者在這部分的論述中的觀點對目前各國政府進行的績效評估有啟示作用：（1）一個制度的效率首先在于它對主要的內部事務管理的怎么樣;（2）研究政府的績效同樣意味著研究政策和項目，這要求政府迅速的識別社會需要并提出創造性的解決方案，也要求政府制定的法律要反映手頭掌握的全面、連貫、有創造性地解決問題的能力;（3）評價政府要關注其“言”和“行”，要在政府作為問題解決者和服務提供者的意義上評價政府的成就（包括在有限資源內滿足迅速變化的社會需要，成功實施其宣布的政策目標，對公民個人的需要做出有效率的回應）;（4）我們衡量政府績效要考慮其“輸入”的方面而非“輸出”的方面，不應把不屬于其職能范圍的功過歸給它，在“輸出”方面的衡量要剔除項目或政策本身的重要程度。

最后，通過相關性檢驗等統計分析手段以及將統計結果和選民的評價做對照證實了所選指標的一致性和可靠性。在完成對制度績效的衡量之后，將結果呈現出的意大利南方和北方的巨大差異做了社會經濟的現代性和公民共同體的兩方面分析，這為下文經濟決定論和社會資本決定論的深層次原因的探討做了鋪墊。

三、社會資本決定制度績效的差異

由現實生活中廣泛存在的集體行動的困境出發，作者引用了大量的解決這一困境的學者的方案（包括霍布斯的“第三方監督執行”，威廉姆森的“引入正式的制度以減少交易費用”，奧斯特羅姆的“公共事物的治理之道”），但這些方案都會產生高額的成本。最終以羅伯特·貝茨“軟方案”為落腳點，分析社會資本與制度績效的關系。

首先，他介紹了社會資本，即社會組織的特征，諸如信用規范以及網絡，他們能夠通過促進合作行為，提高社會的效率。闡述了信任、互惠規范、網絡在生成社會資本過程中的重要作用以及從私人的信任到社會信任的必要性和途徑。他認為，緊密的橫向互動比垂直的等級制交際更能體現社會資本的存在，這里他以意大利南部城市西西里的黑手黨為例介紹了南部城市存在的庇護-附庸關系，說明垂直網絡無論多么密集，無論對其參與者多么重要都無法維系社會信任和合作，信息的垂直流動常常不如水平流動可靠。

其次，利用路徑依賴理論說明了兩種均衡。道格拉斯·諾思認為路徑依賴意味著你能到哪，取決于你從哪兒來，有些目的地你從這里根本就無法到達。路徑依賴會在兩個社會之間產生持久的績效差距，即便這兩個社會的正式制度、資源、相對價格和個人偏好相差無幾。社會資本的存量，如信任、規范和網絡，往往具有自我增強性和可理解性，良性循環會產生社會均衡，形成高水準的合作、信任或公民參與和集體福利。他們成為公民共同體的本質特征。與此相反，缺乏這些品質的非公民精神共同體，也是自我增強的。在惡性循環的令人窒息的環境里，背叛、猜疑、逃避、利用、孤立、混亂和停滯在互相強化者。

最后，作者對于意大利的地區制度研究以三條經驗性的結論作為結尾，第一，社會環境和歷史深刻的影響制度的有效性;第二，改變正規制度能夠改變政治實踐;第三，制度歷史大多發展的很緩慢。

【參考文獻】

[1] 羅伯特·D.帕特南.使民主運轉起來：現代意大利的公民傳統[M].北京：中國人民大學出版社，2015.

作者簡介：閆秀娟（1993-），女，漢族，山西省忻州市人，管理學碩士在讀，研究方向：公共政策分析，單位：山西財經大學公共管理學院行政管理專業。