略論美國環境影響評價制度對我國的借鑒價值

陳筱

【摘 要】 工業革命的到來阻止不了科技進步的腳步和產品的代代革新。社會正在進入迅猛發展的時代，給人們的生活帶來了新的質變。然而，與之對應所需要付出的代價，便是人們對于自然資源的過度攫取和對生長土地、水源、大氣等生活基本要素的嚴重污染。人類共同的生存家園的生存環境受到了威脅，于是“治理污染、保護環境”便成為了人們在自己唯一的家園長久生存下去的第一要義。因此，中國借鑒源自于美國的環境影響評價制度（Environmental Impact Assessment，EIA）制度也就成為既偶然也必然的重要制度。借鑒美國的環境影響評價制度，不僅能對我國的保護環境提供參考價值，而且能更好地為社會的可持續發展謀取重要貢獻。

【關鍵詞】 環境影響評價制度 公眾參與 環評審批制度

1 美國的環境影響評價制度的概述

1.1 美國環境影響評價制度的誕生背景

在第二次世界大戰后，聯邦政府對經濟活動的干預不斷加強，也極力推動了國家壟斷資本主義的迅速發展。20世紀的60年代美國經濟“保持了長達106個月的持續增長，成為戰后美國經濟發展最快的時期。”但20世紀40年代到60年代在美國發生的“洛杉磯光化學煙霧事件”、 1962年蕾切爾·卡遜夫人著作的《寂靜的春天》的出版，英國發生的著名的“倫敦煙霧事件”極大震動了美國，在1963年國會通過了首個《清潔空氣法》，該法首次實際涉及“控制”大氣污染，并授權開展大氣污染監測和控制的技術研究。……正是在這樣一個經濟發展、環境污染而又生態破壞的復雜背景之下，美國政府逐漸意識到環境問題的復雜性牽扯到方方面面，必須尋找一種整體的，自上而下的對策進行處理。故此，美國《國家環境政策法》于1969年應運而生，1970年1月1日開始生效。而環境影響評價制度就其納入的一項重要且具有開創性的制度。

1.2 美國環境影響評價制度的確立

1969年美國參議院和眾議院通過的《國家環境政策法》的一項制度。該法是全球首次通過立法的形式，將環境影響評價制度作為一種正式的制度確立下來。《國家環境政策法》的立法宗旨就是要以一種綜合的方法挑戰傳統的環境管理方式。將新的環境政策理念強行植入聯邦行政機制的最薄弱之處，并開始影響由數千政府官員作出的絕多數決策。美國的環境影響評價制度是當時的《國家環境政策法》里富有前瞻性與創造性的一項制度。相較而言，中國的環節影響評價制度則應該對此進行相應借鑒。

2 中國的環境影響評價制度的發展和不足

我國是最早實施項目環境影響評價制度的發展中國家之一。環境影響評價，是指對環境有影響的人類活動進行預先評估，或者對擬議中的人類活動可能產生的環境后果進行分析。早期環評制度主要針對建設項目層次，2002年《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）頒布后，環評制度拓展至政府相關規劃層次——即“規劃環評”。環評，是從源頭預防環境污染和生態破壞，改善環境治理的關鍵性的制度。

2.1 “未批先建”項目的在法律上仍存留問題

2016年9月1日的新《環評法》加強了環境執法，對“未批先建”項目的處罰更加嚴格。新《環評法》取消了對“未批先建”項目限期進行補辦手續的情形，規定了：“擅自開工建設的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”這里的“并可以責令恢復原狀”的規定，似乎又對“補辦環評”給了正當的借口，對未批先建、拆建不符等違法行為依舊留有余地。

2.2 公眾參與度和參與素質仍需加強

公眾參與制度是我國環境影響評價制度當中體現民主集中的一項重要制度，是環境影響評價制度的核心。目前在我國的新施行的《環評法》中，已經將“公眾參與”將公眾參與和環境影響評價文件編制工作進行了分離，環境評價公眾參與由企業自行承擔，單獨報送。但是公眾參與的前提在于公眾對于參與的對象真正的了解。任何項目的建設，或多或少都會對環境進行污染，會有環境的風險，因此如果公眾一點都不了解環保所需要的技術手段，不提高自身的環保素質，沒有對項目可行性進行針對性的分析，認為這些項目的引進都會污染環境而盲目地跟風“游街”、“散步”，那公眾參與就失去了存在的意義。

2.3 建設環境影響評價的審批問題

在2003-2008年規劃環評的實施中，規劃環評執行率不足10%；2009年-2013年，開展規劃環評約3700項，但仍不足應開展的1/3。開展規劃環評比重最大的為開發區或園區，有些領域，例如農業領域、林業領域，甚至沒有開展過規劃環評。環評審查審批是環評的具體環節，環評文件質量管理則貫穿全過程。而我國目前只是在對審查審批進行控管，卻還未對環評文件的質量進行把關。

首先，建設項目的環境影響評價文件是由環境保護行政主管部門進行審批，沒有相應的監督機制。企業為了避免環評被否定，就容易出現大量的“走后門”等腐敗現象。而地方政府考慮到當地政績等情況，也容易“睜一只眼閉一只眼”讓地方企業蒙混過關。其次，環評審批制度在實踐當中，往往是上級行政主體將審批的任務層層往下壓，效率大打折扣。同時，有的環評涉及的專業性較強，而地方基層的環境保護行政主管部門的專業能力亟待加強。

3 美國環境影響評價制度對我國的借鑒價值

美國的環境影響評價制度不僅開始最早，而且因其運用的成功效果，被各國相繼學習。我國雖然也是早期引入美國的環境影響評價制度，但卻是有所改版的環評制度，因此，制度的某些部分并未學習透徹。美國環境影響評價制度時至今日仍然對我國具有重要的借鑒價值。

3.1 將環境影響評價制度的范圍進行擴大，加強法律懲治程度。

美國的環境影響評價，既可以是行政主體做出的行政行為，亦可以是立法機關的立法行為；不僅可以對作為進行環境影響評價，還可以對不作為實行環境影響評價，可以說評價的范圍是非常廣泛的。《美國環境影響政策法》里，聯邦政府承擔著保護環境的任務。從建設項目環評，到規劃環評，再到戰略環評，一步一步將范圍進行拓寬，聯邦政府也承擔越來越重要的角色。

而我國的環境影響評價制度，范圍限于規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價。“未批先建”的懲罰措施，在法律上留了一道口子，也給這類的問題存在埋下了隱患。本身我國的環評制度所針對的范圍就偏狹窄，建設項目環評制度中又有所軟弱，使得相關的政策更不好執行，縮小了法律的管轄范圍，很多的內容無法進行評價。因此，擴大環境影響評價的范圍，將政策也納入環評制度之內，能夠更加增強環境影響評價制度的的適用性。借鑒美國的多范圍的評價，評價的內容涵蓋自然、經濟、社會、生態等全方位進行評價，拓寬范圍的同時，對大氣、水、土壤、公眾健康等內容進行重點對待，整體性和重點性相統一，增強環評制度的影響力度。

3.2 提升公民環保意識，增強公民社會責任感

美國的環評制度中，行政機關接受的是公眾、政府等多主體的審查。因此行政機關不敢獨自操控環評，將行政權力過于集中。這也就隔斷了“違法”的路徑，使得美國的建設單位或者環評報告編制人員、評審專家，會根據項目憑借良心公正做事。根據美國《國家環境政策執行條例》的規定，環境影響評價的對象是聯邦政府行為，包括立法行為和行政行為。其中行政行為既包括具體行政行為如審批和許可，也包括抽象行政行為如制定政策法規、規則、計劃等。

因此，對于環評審批制度的缺陷，在項目環評、規劃環評的基礎上，應當增加對國家、部門和地方重大發展戰略和政策實施戰略環評，既要明確環評人員和決策者對環評結果和環境決策影響的終身負責制，也要通過相應的配套機制提升企業的社會責任感。加強法律的嚴懲程度，落實環評結果執行的監督和管理制度。

結 論

美國的環境影響評價制度的初衷，就是希望在工業迅速發展的背景下，還能夠讓環境得到保護。借鑒美國的環境影響評價制度，將環境影響評價制度的范圍進行擴大、提升環境影響評價公眾參與度以及加強法律嚴懲力度和增加企業社會責任感不僅能對我國的保護環境提供參考價值，而且能更好地為社會的可持續發展謀取重要貢獻。美國的環境影響評價制度對我國具有很大的借鑒價值，亦值得我們深思。

【參考文獻】

[1] 韓鐵，李存訓，劉緒貽：《戰后美國史》[M]， 人民出版社1989年版，第241頁。

[2] See Daniel A. Dreyfus， Helen M. Ingram： National environmental policy act： a view of Intent and Practice， 16 Nat. Resources J. 243（1976）.

[3] 蔡守秋：《論健全環境影響評價法律制度的幾個問題》，載《環境污染與防治（創刊30周年紀念特刊）》2009年第12期。