淺析中國流域水環境管理體制

【摘 要】 近年來，水、大氣等生態環境問題日益突出，成為制約區域經濟社會協調發展的障礙。本文結合行政學的研究成果，認為在單一制國家結構下，中央與地方關系成為我國流域水環境管理體制的主導因素。通過分析流域水環境管理的政策執行過程，提出我國流域水環境管理體制應當就中央與地方關系、政府與社會的關系、河長“制”付諸于河長“治”這三個方面分別做出相應的改進。

【關鍵詞】 流域 水環境 管理體制 河長制

引 言

1 背景

（1）時代背景

黨的十九大報告指出：“在新時代背景下，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策。我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，要著力解決突出環境問題，堅持全民共治，加快水污染防治，實施流域環境綜合治理。”

從以上黨的重大決定、舉措來看，新一屆中央領導集體把不僅生態環境放在了經濟社會發展的重要位置，更加開始關注制度性缺陷。筆者認為如果不對這些制度性缺陷進行研究與改進，流域水環境政策效果就難以體現，諸多問題將持續存在。

（2）理論背景

從流域水環境保護政策看，我國早已形成比較系統的環境政策體系，甚至采用了在西方國家獲得巨大成功的環境影響評價、排污許可證以及排污權交易等政策手段。這些政策手段的設計程序和運行機制已經比較成熟，應當能夠有效防治水污染和保護水環境。然而，這些政策手段并沒有發揮預期效果。許多實際工作者和專家學者對此進行了理論探究，認為水質惡化根源是流域水環境保護政策執行不力，其原因有地方政府的自利行為、環境管理體制不順等。

1、中國流域水環境管理體制的現狀

政策執行研究表明，政府內部機構整合狀況對于政策執行成敗具有重要影響。中國流域水環境管理體制的弊端表現在以下四個方面：

（1）層級節制弱化。流域水環境管理體制如同其它類型的環境管理體制一樣，涉及到不同層級政府之間的關系問題。這種關系集中表現為中央與地方在流域水環境管理方面的職責權限關系。從實踐看，地方政府很多情況下并沒有有效執行中央政策法令，導致我國流域水環境日趨惡化。

（2）地方政府以鄰為壑。在我國各大流域范圍內，流域水環境跨界污染的事情屢見不鮮。在淮河流域，河南、山東、江蘇等省分別位于上中下游，安徽埋怨河南省政府沒有嚴格管理排污企業而導致污水流入安徽境內，江蘇埋怨安徽和山東沒有履行水環境保護職責而導致淮河污水給江蘇生命財產安全造成嚴重威脅。

（3）公眾參與舉步維艱。我國流域水環境管理過程中公眾參與困難的原因是多方面的，比如經濟發展水平低下、公眾參與意識薄弱、公眾參與能力不強等。從實踐看，流域水環境管理體制封閉是導致公眾參與困難的重要原因之一。

（4）“河長制”面臨的問題與不足。如同任何一項新生事物一樣，河長制工作雖然彰顯了強大生機，但也存在一些問題與不足。從各地的實踐經驗和實際問題來看，落實河長制度，做好河長工作，必須正確處理好治河和治源，治源和黨政主體責任，傳統河道治理和流域綜合治理，河道和區域這四個方面的關系。處理好這些關系，需統籌考慮、系統布局、科學決策，方能奏效，然而，這些關系恰恰被一些地方忽視或做得不好。

2、流域水環境管理的中央與地方關系

中央與地方關系的實質是特殊利益與共同利益的關系。在流域水環境管理

體制中，地方政府作為局部特殊利益的總代表出現，中央政府作為全國共同利益的總代表出現。由于特殊利益主體的確定性和共同利益主體的不確定性，地方政府追逐特殊利益的愿望較之中央政府追逐共同利益的愿望更為強烈。“狹路相逢勇者勝。”在流域水環境管理的中央與地方博弈中，地方政府總是能夠屢屢勝出。這就使得中央政策執行在利益沖突層面遭遇困境。

地方政府分級管理作為中央與地方劃分事權的形式，為地方政府劃出大量

流域水環境管理權力。地方政府則可以利用分級管理的便利條件，為滿足局部特殊利益服務，甚至不惜歪曲和對抗中央政策法令。中央政府職能部門進行統一管理的權力有限，基本上不存在有效的統一管理。中央政策執行在權力配置層面遇到制度性障礙。

3、中國流域水環境管理體制改進思路

（1）中央與地方關系。改進流域水環境管理中央與地方關系主要包括兩個方面，一是維護中央權威，二是調動地方積極性。維護中央權威主要通過對前述中央權威保障機制的改進而達到，其核心在于提高權威保障鏈條的強度。地方積極性的根源在于地方政府利弊權衡的結果，調動地方積極性的關鍵在于調整地方政府行為的利益格局。

（2）政府與社會關系。流域水環境管理體制改進需要推進流域水環境公共治理，實行政府信息公開，同時，執政黨和政府應當致力于增強公眾參與意愿、提高公眾參與能力。社會公眾在地方政府間關系中的作用是隱性的。流域水環境管理中的社會公眾參，通過對地方政府形成壓力，導致地方政府間競爭目標發生轉變，并促使地方政府間就共同利益開展合作。

（3）河長“制”要成河長“治”。河長制讓地方政府有了治河“良方”，并不斷強化了水環境防治責任，尤其是《意見》的實施，更給地方河流及流域環境防治提供了有力保障。但如何施策，將河長“制”付諸于河長“治”，應重視在系統決策、一河一策、精準施策三個方面用好功、使好招。

【參考文獻】

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[3] 陳振明.中國地方政府改革與治理的研究綱要[J].廈門大學學報（哲學社會科學版），2007年第6期，12-20.

作者簡介：田芳（1988-），女，漢族，山西太原人，管理學碩士在讀，山西財經大學，研究方向：行政管理倫理。