引入第三方評估，促進地方立法發(fā)展

胡菁

【摘要】黨的十八屆四中全會首次提出立法應當引入第三方評估后，各地立法機構都在這方面做出了有益嘗試，但各地規(guī)定參差不齊，應當借鑒中央立法機構的工作規(guī)范，制定相對完善的第三方評估制度，促進地方立法發(fā)展。

【關鍵詞】第三方評估 地方立法 完善規(guī)范

2017年11月，十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議通過了《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》，該規(guī)范己由全國人大常委會辦公廳印發(fā)，于2017年12月18日起開始實施。這個立法工作規(guī)范的頒布實施，是為了貫徹落實十九大報告關于“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”的重要精神要求，也為促進地方立法工作提供了重要指導。

一、在立法中引入第三方評估制度的重要意義

黨的十八屆四中全會提出：明確立法邊界，對爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。這一要求的提出，體現(xiàn)了讓立法更加民主化、科學化、精確化的目標，是我國全面推進依法治國的重要制度創(chuàng)新。

（1）引入第三方評估，體現(xiàn)了立法的民主性要求。民主立法是現(xiàn)代民主原則在立法過程中的具體體現(xiàn)，也是現(xiàn)代民主國家的重要標志。《立法法》第五條規(guī)定“立法應該體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主”。以往立法的民主性，主要體現(xiàn)在審議和表決的環(huán)節(jié)上，民意表達的廣泛性和對民意吸納的充分度不夠[1]。獨立的第三方機構在法定框架內(nèi)對立法事項進程評估，是人民當家做主的重要表現(xiàn)形式，體現(xiàn)了社會主義法制的優(yōu)越性，

（2）引入第三方評估，滿足了立法的專業(yè)性要求。現(xiàn)代立法是一項專門性要求很高的科學行為。法律作為調(diào)整社會關系的重要手段，必須與社會發(fā)展現(xiàn)實相適應，必須緊跟時代步伐，從國情出發(fā)，準確把握我國社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實和規(guī)律。要實現(xiàn)科學立法，首先要保障立法的專業(yè)性，要由專業(yè)的人來做專業(yè)的事。引入中立、專業(yè)的第三方評估，可以為立法部門提供科學的立法參考，更好的適應社會需求。

（3）引入第三方評估，避免了立法的部門主義傾向。我國的立法模式，通常是委托相關的部門來起草相關領域的法律法規(guī)，例如廣告法，就是由國家工商總局負責起草，報國務院法制辦修改，最后由全國人大常委會審議。這樣由行政部門起草，再報國務院和人大的立法流程已經(jīng)成為行業(yè)立法的標準流程。據(jù)不完全統(tǒng)計，在十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃確定的64部法律中，有48部是由主管行政部門起草的，比例高達75%。這樣的優(yōu)勢在于，相關部門對于特定專業(yè)領域的情況比較熟悉，同時也聚集了相關的專業(yè)人員，對本領域內(nèi)的立法、執(zhí)法等實際需求比較清楚，能夠有針對性的解決問題。但是，這樣的模式也容易造成立法的部門主義傾向。有些部門通過立法，把部門權力、利益擴大化，把相關責任義務縮小化，爭權諉責，為部門利益法制化提供空間。而同時，在有些權力交叉的領域，各部門對權力、責任劃分不清晰，甚至會出現(xiàn)幾個部i7"爭奪”立法權的情況，造成一些法律法規(guī)遲遲不能出臺，影響了社會經(jīng)濟的快速發(fā)展。第三方評估制度的引入，為存在爭議的立法問題提供了新的解決方案，有利于調(diào)整平衡各部門的利益沖突，加快立法進程，也能避免出現(xiàn)部門利益法律化傾向，有利于保障人民權益。

二、地方立法中，引入第三方評估制度存在的問題

近年來，各地立法機構對于第三方評估制度己作出不少有益嘗試。例如，江西、廣東等地都出臺了本地的地方性法規(guī)第三方評估辦法，山西省截止2017年底，已在6部法規(guī)的立法過程中開展了法規(guī)評估工作。這些制度嘗試，對于加強地方立法工作有重要促進作用。但是，在實踐中也存在一些模糊不清的地方。

（1）“第三方評估制度”的內(nèi)涵和外延規(guī)定比較模糊。例如《江西省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章草案第三方評估辦法》把第三方評估定義為“指擬制定的地方性法規(guī)和省政府規(guī)章草案（以下簡稱“草案”，）在提請省政府常務會議審議之前，根據(jù)其立法目的，結合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，按照一定的標準和程序，由草案起草部門委托第三方對草案的立法質(zhì)量、存在問題及其影響因素等進行研究、分析和評價，并提出評估報告的制度。”而《貴州省政府立法第三方起草和評估辦法》中，把第三方評估定義為“是指對地方性法規(guī)和政府規(guī)章進行立項評估和立法后評估。立項評估是指省、市（州）政府在編制立法計劃時，對申報單位要求列入立法計劃的一類立法項目出臺的必要性、可行性、出臺后對本地區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定可能產(chǎn)生的影響等進行預測和研判的活動。立法后評估是指地方性法規(guī)和政府規(guī)章實施一段時間后，根據(jù)其立法目的，結合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，按照一定的標準和程序，對地方性法規(guī)和政府規(guī)章的立法質(zhì)量、實施效果等進行跟蹤調(diào)查和綜合研判，并提出意見的活動。”各地對第三方評估的定義和包含外延規(guī)定各不相同。

（2）對于需要委托第三方評估的事項范圍規(guī)定不清晰。從發(fā)達國家的立法實踐來看，基本上所有的立法事項都必須進行評估。例如在日本，除由總務省負責的司法程序、稅務等規(guī)制性法律外，其他所有立法案原則上都必須進行立法評估。而在我國，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估”。這里有兩個含義，一是重要立法事項，二是部門間爭議較大的事項，但是關于什么是重要立法事項和爭議較大的界定，實踐中是比較模糊不清的，不利于立法部門判斷評估機制的啟動時機。例如，《江西省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章草案第三方評估辦法》把“社會普遍關注、部門間爭議較大的重要立法事項的草案，專業(yè)性、技術性強的草案，以及省政府法制辦或者草案起草部門認為有必要進行第三方評估的草案”，都納入第三方評估的范圍。而《中山市政府立法工作事項第三方評估辦法》（征求意見稿）則把需要評估的事項詳細規(guī)定為三大類：“（一）立法涉及的城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等領域事項關系重大公共利益的；（二）立法涉及的城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等領域事項社會影響面廣、群眾關注度高的；（三）立法建議項目提出單位或者市法制部門認為需要進行評估的。”而《《貴州省政府立法第三方起草和評估辦法》則沒有規(guī)定需要啟動第三方評估的事項范圍。因為這種界定的不一致，往往都是在出現(xiàn)爭議、涉及部門難以解決的情況下才啟動評估機制。例如，安徽省人大常委會在起草《安徽省食品安全條例（草案）》的過程中，就出現(xiàn)了“關于食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販管理體制問題”的爭議，也涉及到多個部門和多方的利益，相持不下，只能委托相關第三方機構進行評估，形成評估報告，成為立法的重要參考依據(jù)。而對于重大立法事項的評估機制，則由立法部門自行把握。

（3）對第三方評估機構的主體資格缺乏規(guī)范。如前所述，立法是一項專業(yè)性實踐性很強的活動，所需要引入評估的第三方機構也應該具有相應的專業(yè)資格。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，大多數(shù)對第三方評估機構制定了相應的法律、法規(guī)，用以規(guī)范第三方評估行為，保障立法的合法性和權威性。但是從我國的各地實踐來看，對于第三方機構的身份、資格都沒有明確規(guī)定，而是由立法機構根據(jù)需要去邀請。例如：《太原市物業(yè)管理條例》的立法過程，引入的第三方評估是人大的立法咨詢專家?guī)欤侗本┦形飿I(yè)服務條例》引入的第三方機構是北京市律師協(xié)會。由于對第三方機構的資質(zhì)、管理、責任缺乏法律規(guī)定，可能會對評估的科學性造成一定的傷害，甚至容易流于形式，不利于制度設計的初衷。

（4）對第三方評估結果的法律性質(zhì)不明確。引入第三方評估的目的是為了提高立法的質(zhì)量，協(xié)調(diào)平衡各部門之間的利益沖突、保障人民的權益，評估結果的應用關系到立法的結果。但是關于評估結果的法律性質(zhì)尚不明確。既不能作為立法的法定依據(jù)，因為這樣就等同于授予了第三方立法權，與我國的《憲法》《立法法》規(guī)定相違背，但是如果只作為一種參考，又容易導致走過場的形式主義。從實踐來看，現(xiàn)在各地對于評估結果的應用并沒有一個相對明確的界定，也未有向社會公布的制度規(guī)定。

三、建立完善規(guī)范的第三方評估制度，促進地方立法發(fā)展

綜上所述，在立法過程中引入第三方評估，是實現(xiàn)全面依法治國的重要舉措。但從各地立法實踐來看，缺乏一個統(tǒng)一的關于第三方評估的工作性規(guī)規(guī)范。此次全國人大頒布的《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》，在制度方面對一些概念、規(guī)定做出了明確界定，這一規(guī)范的出臺，將對地方立法工作具有重大的指導意義。結合這個規(guī)范，我們覺得，應當盡快完善地方立法的第三方評估工作規(guī)范，明確以下內(nèi)容：

（1）要明確第三方評估制度的內(nèi)涵。根據(jù)全國人大常委會《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》的規(guī)定，“是指由利益利害關系方以外的機構（以下簡稱第三方），運用科學、系統(tǒng)、規(guī)范的評估方法，對有較大爭議的重要立法事項進行專項研究和綜合評估，并提交評估報告，為立法決策提供參考的活動”.據(jù)此，我們認為，第三方評估是指沒有利害關系的第三方機構對立法事項進行評估的行為。這個評估應該包含立法前、立法中和立法后評估三個層面。其中，立法前評估可以用于立法規(guī)劃。例如上海早在2013年就引入上海社科院和市法治研究會作為獨立第三方，承擔立法規(guī)劃建議篩選工作，獲得良好效果。

（2）要界定“評估事項”的范圍。十八屆四中全會規(guī)定“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估”。我們一般認為，凡是可能影響到公民權利義務的，在一定范圍內(nèi)造成影響的事項，都應該認定為“重要立法事項”。比如說涉及環(huán)保、教育、醫(yī)療等與人民生活密切相關的，有可能造成利益調(diào)整的立法事項，都應該納入評估范圍。立法機構應當有專門機構和程序來認定某一事項是否為“重大事項”，并向社會公布。同時，關于“爭議較大”的內(nèi)涵，應當包含立法的調(diào)整范圍、主要制度和重要規(guī)范的必要性、可行性；對自然人、法人和非法人組織權利義務關系的重大調(diào)整；重要法律概念的含義以及其他重要問題。

（3）要確定第三方評估機構的主體資格。第三方機構必須符合中立性、專業(yè)性、非盈利性的要求，獨立于立法機關、相關部門之外。一般來說，包括高等學校、立法科研機構、社會評估機構、行業(yè)協(xié)會、智庫等。立法機構應當明確第三方機構必須具有的相應資質(zhì)、人員、機構設置等要求，并建立信息庫，對機構進行動態(tài)管理。通過直接委托、公開招標等方式進行篩選和委托，簽訂委托合同明確委托事項。同時，通過一定的管理方式如“誠信黑名單”等方式保證第三方機構的中立性。

（4）規(guī)范評估報告的應用。立法法第三十九條規(guī)定“擬提請常務委員會會議審議通過的法律案，在法律委員會提出審議結果報告前，常務委員會工作機構可以對法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等進行評估。評估情況由法律委員會在審議結果報告中予以說明。”這是對立法前內(nèi)部評估情況的規(guī)定，但對于第三方評估結果未做規(guī)定。我們認為，第三方評估報告應當作為立法的重要參考內(nèi)容，報告內(nèi)容應當包括評估工作的基本情況、內(nèi)容分析和依據(jù)、評估結論及意見建議、以及其他需要說明的問題等內(nèi)容。立法機關作為委托方應當對報告進行審查，并作出是否采納，或部分采納的決定；應當在提請審議時做出專門報告。對于報告內(nèi)容，除法律規(guī)定不應當公布或涉及商業(yè)秘密、個人隱私的，均應當向社會公布，以便接受社會監(jiān)督。

總之，在立法中引入第三方評估制度，是中國新時代法治建設的制度創(chuàng)新，是保障公民權益、促進科學立法、民主立法的重要體現(xiàn)。建立完善規(guī)范的第三方評估制度體系，對于促進地方立法的發(fā)展，將具有重要的實踐意義。

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