新農合中體現了怎樣的政策制定路徑？

徐曉新

觀察中央和地方互動關系，已成為理解中國政治和中國發展的重要路徑。

所有經驗事實都表明，政府作為政策過程中最重要的行動主體，并不是同質化的單一主體，而是存在分殊和互動。在中國的公共政策實踐中，充滿了中央政府和地方政府之間，以及同級政府內不同部門間的持續互動。如果忽視了這種政府內部的分殊和互動，會因遺漏關鍵變量而影響對中國“實際”政策過程的準確理解。

中國是一個具有長期中央集權傳統的單一制國家，按照“下級服從上級”“地方服從中央”的原則，地方必須服從中央的政策法規。但由于中國幅員遼闊，很多省份的國土面積都大致相當于一個中等規模的國家，不同地區間巨大的發展差異，凸顯了中央向地方分權的重要性和必要性。

在政策實踐中，中央政府在制定政策過程中，通常會征求地方政府的意見。這為其表達利益訴求、參與政策制定提供了平臺；而中央政府出臺某一政策后，地方各級政府一般會根據本地實際制定相應的地方政策，以在本區域內貫徹落實中央政策；而中央政府則會通過檢查等方式，敦促地方政府執行中央政策情況，并對違背中央意志的行為提出整改措施。可見，在中國實際運行的政策實踐中，廣泛存在中央和地方政府互動的空間。

中國1978年以來的行政分權改革，逐步塑造了地方政府相對獨立的利益主體地位。特別是財政分權改革，使地方政府成為日漸獨立的財政主體。在不斷硬化的預算約束下，地方政府有著與中央政府不同的利益訴求。政策執行中凸顯的“變通”行為，以及近年來在房地產調控、保障性住房建設等領域中央和地方政府的博弈，都凸顯了地方不同于中央的政策優先級安排。為實現其利益訴求，地方政府有動力積極參與政策過程，型塑對自身有利的政策。

中央—地方政府非合作博弈的根源在于政策網絡結構的封閉性，政府須打破封閉的政策網絡結構，綜合相關主體的多元利益，重塑行動者的合作伙伴關系。

公共政策作為現代政府治理公共事務的重要工具，是中央—地方互動的重要舞臺。因此，緊扣中央—地方互動來觀察政策過程，可更好地理解中央—地方政府互動關系，更接近中國“真實”的政策過程。

新農合制度的實施是我國農村衛生工作的偉大創舉，不過這樣一個影響到億萬國民福祉的政策是如何提上日程的？又是如何制定和執行的？要探尋這個問題的答案，既要從半個多世紀以來西方學者提出的框架和模型中汲取營養，更要在中國特定場域中，對典型政策過程進行深入的個案研究。

這本書以新型農村合作醫療制度從議程設置到政策基本定型的演進過程為案例，闡釋了中國社會政策過程的內部邏輯，刻畫了中央和地方政府在政策框架構建和方案細化中的互動、機制和影響，顯示出中國決策體系的開放性和彈性，也為理解中國政策過程、建構中國特色的政策過程理論做出了貢獻。