債務(wù)縮減后的政府職能轉(zhuǎn)變

張林

財政問題是經(jīng)濟、社會和政策的交匯點，政府債務(wù)問題又是財政問題的共生體。凡是在制度層面上改變預(yù)算分配與債務(wù)體制，無一例外會帶來經(jīng)濟社會的深刻變革。從對房地產(chǎn)稅立法征收的討論，到發(fā)改委、財政部194號文件對城投債的管控，再到2018年“兩會”《政府工作報告》對貨幣、財政政策的措辭變化，可以推斷出，中國正在經(jīng)歷改革之后的第三次央地關(guān)系調(diào)整，地方政府債務(wù)會走向透明規(guī)范，地方政府的職能也會隨之出現(xiàn)較大轉(zhuǎn)變。

分稅制改革的難點何在

但凡政府，無論大小、中外，大體上肩負著兩種職能，分別是行政職能和經(jīng)濟職能。行政職能包括提供公平有序的市場環(huán)境、法治環(huán)境，處理和協(xié)調(diào)社會沖突，提供醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等保障性公共物品。經(jīng)濟職能則包括基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，建造城市以推動城市化，運營國有資本，拉動經(jīng)濟增長。

簡單說，自1980至1994這14年，地方政府是全能政府，兼具行政職能和經(jīng)濟職能，中央政府則讓利放權(quán)。1994至2018這14年，地方政府主要肩負經(jīng)濟發(fā)展職能，而行政職能主要依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付，二者財權(quán)事權(quán)兩分。2018年后，地方政府和中央政府都將逐漸轉(zhuǎn)向以行政職能為主的階段，財權(quán)事權(quán)將合二為一，這也是為什么有學(xué)者積極倡議“國稅、地稅合二為一”的大背景。

改革開放之初，為了沖破舊有計劃經(jīng)濟的單一體制，中央政府允許地方政府自立門戶、自主創(chuàng)業(yè)，各地競相出臺開放政策，不僅在經(jīng)濟上出現(xiàn)了自由繁榮景象，連社會風(fēng)氣也舊貌換新顏。或許在一些學(xué)者看來，當時的地方政府作為全能政府是一個良好的狀態(tài)，可以獨立自主地承擔職能。

但是，中央政府的賬戶卻一直處在虧空狀態(tài)，這使得行事能力大大減弱，給分灶吃飯的財政體制埋下了隱患。阿西莫格魯在《國家為什么會失敗》中揭示，一個成功的經(jīng)濟體必然是集中和分權(quán)的結(jié)合。而分稅制之前的中國卻處在過度分權(quán)的狀態(tài)中。上世紀80年代，中央政府甚至需要放下身段向地方政府借錢賑災(zāi)救災(zāi)，以調(diào)劑各省之間的支出。中央政府財政上的空虛，實際上意味著對地方管控能力的削弱，“政令不出中南海”的事情見怪不怪。這是分稅制改革出現(xiàn)的經(jīng)濟和社會背景。

這種狀況直到1994年分稅制改革后才得以轉(zhuǎn)變，幾經(jīng)波折，中央上收了財政收入權(quán)。可是新的問題卻產(chǎn)生了：由于中央一級在初次財政分配中拿走了大部分份額，實際上意味著中央需要負責對地方的行政職能兜底。而且，中央政府實際上沒有辦法也沒有能力直接參與到各個地區(qū)的經(jīng)濟運行中去，僅靠中央政府是無法完成經(jīng)濟發(fā)展職能的。反而，行政職能卻是可以通過財政收入的再分配，即財政轉(zhuǎn)移支付形式來實現(xiàn)的。比如各個地方所需的維穩(wěn)經(jīng)費，便是通過中央政府的口袋支撐的；各個區(qū)域的社保基金不足，也是需要從全國財政的口袋撥付的；各個地區(qū)的法制運行，也要依靠中央各部委的條文來約束規(guī)定。

因此，分稅制改革的重點和難點，并不僅僅在于央地關(guān)系的調(diào)整，更重要的是，如何將政府職能重新劃定，才能保持政府的經(jīng)濟職能不受影響，以及如何才能將改革開放帶來的制度紅利持續(xù)下去。如果僅僅為了將收入權(quán)限上歸中央，卻會影響到經(jīng)濟增長，最終也會傷及行政職能的發(fā)揮，分稅制就得不償失了。慶幸的是，伴隨著分稅制有了國企改革的啟動和深入，它將原來政府肩負的經(jīng)濟職能分散給了各地的民營企業(yè)家，同時賦予了官員“GDP錦標賽”的激勵，經(jīng)濟的高速增長由此得以延續(xù)，這也給行政職能的實現(xiàn)提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。政府需學(xué)會如何花錢值得注意的是，許多學(xué)者認為分稅制帶來的消極效果之一，就是造成地方政府過于依賴土地出讓收入以發(fā)展經(jīng)濟，并由此被迫走上了一條高負債發(fā)展的道路，原因就在于改革后國有土地出讓收入成為了地方政府僅存的自主收入來源。其實這種看法是值得商榷的，即便沒有分稅制改革，在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，資產(chǎn)資本化并通過資本舉債也是在所難免的。

道理似乎也并不復(fù)雜。就像一個人、一個家庭一樣，在最初貧窮的時候，沒有什么資產(chǎn)和資本，只能通過投入勞動和初級資源獲取收入。隨著收入增加，漸漸積累了機械、房屋等資產(chǎn)，就可以通過這些資產(chǎn)舉債發(fā)展。富裕的人群和社會總是有更高的債務(wù)杠桿率。如今，改革開放已經(jīng)有40年了，人們手中積累了一定的財富，在土地為集體和國家所有的情況下，土地及附著其上的房產(chǎn)成為了理所當然的資產(chǎn)載體。利用資產(chǎn)杠桿化來變現(xiàn)財富本身并沒有什么錯誤。沒有分稅制，地方政府或許沒有那么依賴土地出讓金，但是并不會妨礙地方政府債務(wù)的高升，或許還有其它未想到的亂象。

地方政府債臺高筑，并容易由此引發(fā)金融危機風(fēng)險的根本原因并不在于分稅制的影響，甚至也不在于杠桿的表面高低，而在于地方政府還沒有理順政府的經(jīng)濟職能和行政職能之間的關(guān)系，也沒有理順兩種職能各自的內(nèi)在邏輯。

按照羅斯托的經(jīng)濟增長理論，一個經(jīng)濟體在起飛階段的確需要政府承擔更多的經(jīng)濟發(fā)展職能，需要政府部門去投資、去盈利、去積累、去創(chuàng)收，以便為高速增長提供一定的推動力。當經(jīng)濟起飛后，政府職能則要偏向行政職能，即主要提供規(guī)則和社會保障，糾正高增長所帶來的不平等問題。簡單說，經(jīng)濟起飛之時，政府需要負責如何賺錢，經(jīng)濟起飛之后，政府需要學(xué)會如何花錢。

當下顯而易見的情況是，地方政府的經(jīng)濟職能帶來了相當強的制度慣性，將土地等資產(chǎn)通過債務(wù)的形式變現(xiàn)的動力仍然強大。可是，經(jīng)濟增長的內(nèi)在邏輯已然改變，當下中國存在著兩個并行的市場，兩種并行的經(jīng)濟：一種是傳統(tǒng)的、停留在石油工業(yè)時代的舊經(jīng)濟，以能源、石化、重工為代表，在這里，政府的經(jīng)濟職能可以通過集中經(jīng)營這些領(lǐng)域來快速實現(xiàn)，一個油田的開采或許就是上萬億的產(chǎn)業(yè)；而另一種是現(xiàn)代的、步入互聯(lián)網(wǎng)時代的新經(jīng)濟，它的投入要素是信息和數(shù)據(jù)，仰仗的是企業(yè)層面的快速創(chuàng)新和百姓層面的大眾消費，在那里，政府的經(jīng)濟職能需要以更分散的形式來實現(xiàn)，正如20年前的國企改革一樣。

在舊經(jīng)濟系統(tǒng)里，已經(jīng)出現(xiàn)了較為嚴重的生產(chǎn)過剩，而有些地方政府還試圖在這些領(lǐng)域里繼續(xù)挖掘經(jīng)濟增長空間，未來的收入有很高的概率不能保證，從而才為金融危機埋下了隱患。在這樣的背景下，中央政府開始主動調(diào)整政府職能的轉(zhuǎn)變，一方面通過監(jiān)管政策切斷地方政府債務(wù)平臺與政府信用的關(guān)系，另一方面通過淡化經(jīng)濟增長目標、強化社會發(fā)展目標來轉(zhuǎn)移政府職能。這種政府職能轉(zhuǎn)變的外在表現(xiàn)，就是想盡各種方法降低地方政府的隱性債務(wù)。

可以說，地方政府債務(wù)縮減和地方政府職能轉(zhuǎn)變之間有著內(nèi)在關(guān)系，本輪地方政府債務(wù)大幅縮減也就有了多重的含義。重要的是，它并不意味著中央政府一方面緊抓財權(quán)不放，一方面又收緊地方政府表外收入，增大地方政府的支出責任；而是意味著各級政府的職能，包括中央政府和地方政府，都要統(tǒng)一轉(zhuǎn)變到行政服務(wù)的軌道上來。2018年“兩會”《政府工作報告》中提出赤字率將下降為2.6%，同時要為地方政府提供1.35萬億專項債。可以想見，專項債將會主要用于鼓勵創(chuàng)新和民生支出。

（作者系天則經(jīng)濟研究所法律與治理中心副主任）