打開潘多拉盒子：晚清政府的內外債

梁發芾

中國和西歐的財政史有很多不同，最明顯的一點是，中世紀以后的歐洲國家經常通過舉借債務以應付戰爭等不時之需，而中國則不是這樣。中國周朝末代國王周赧王姬延曾因無力償還債務，只好躲到債臺上去，成語“債臺高筑”由此而來。周赧王之后，歷代王朝（皇朝）視舉債為畏途，舉債成為財政禁忌。直到晚清，在財政困局和外來影響下，這一禁忌才被徹底打破。

晚清政府的外債

和歷史上的情況一樣，清朝早期和中期的戰爭經費靠的是歷年的儲備。但幾次戰爭逐漸耗盡了家底，到太平天國戰爭興起后，清政府已沒什么積蓄，籌集戰費只好靠地方加收厘金和向外國舉債了。1853年，江蘇巡撫楊文定要求上海道臺吳健彰借用外國船只，因為事涉外交，他親自給咸豐皇帝打了報告，咸豐同意了雇船的做法。從有關資料看，吳健彰雇傭外國船只的費用，由江海關用關稅擔保，是向上海的洋商借的。在1855年和1856年，江海關分別從關稅中扣除了這項借款，本息為12.7728萬兩。這是中國政府對外借款的第一宗，是中國外債史上的處女債。

據不完全統計，1853～1872年間，清政府舉借外債19筆，總額536.1432萬兩，主要用于鎮壓太平軍的軍事支出。與清政府平息太平天國戰亂所耗費的數萬兩軍費相比，這些借款并不算多，但舉借外債，為清政府財政打開了一扇大門。從此以后，每遇突發事件，需款孔亟，傳統加稅等辦法緩不濟急，舉借外債就成為清政府的選項之一。

太平天國之后，左宗棠經營西北的戰爭，外債發揮了更大作用。

1865年，中亞浩罕國軍事頭目阿古柏，在外國勢力幫助下率兵侵入中國新疆并自稱為汗。1871年，沙俄出兵占領新疆。同時，太平軍殘部捻軍與陜甘回民也聯合作亂。1875年，清廷命令左宗棠為欽差大臣，督辦陜甘軍務，負責收復新疆事宜。但西征軍的經費卻沒有保障。西北經濟落后無法就地籌餉，而負有協餉義務的江南各省，經太平軍之戰再加上清政府中央權威下降，都以入不敷出為理由，沒有積極響應中央指令及時向西征軍提供經費。左宗棠被迫通過胡雪巖向外國借款。左宗棠論證說，“聞外國每遇兵事，貸兵餉于眾商，指稅項歸款，商情樂從，事亦易集，中國亦曾仿照行之，未為失體。”如采用外債，“與其入秦后，因待餉之故，于是牽掣，坐失機宜，曷若籌借巨款，一氣貫注。”他還說：“竊惟從前江蘇滬吃緊時，曾有官督出印票，督撫加印，向洋商借銀充餉成案。臣在福建時亦行之，事賴以濟。”左宗棠建議，各省如果拿不出給甘肅的協餉，那么就應為舉借外債提供擔保。他要求清廷命令應協省份加蓋關防的海關印，這些由應協省份擔保的外債，將來就讓這些應協省份負責償還。

1875～1881年，西征軍共耗餉5237萬兩白銀，其中6次西征借款達到1595萬兩，占全部西征軍事開支的25%左右。西征借款期限一般不長，年利率10%左右，在當時的西方債市上屬于較高的利率，但與當時中國的利率相比，相對還算較低。雖然西征借款受到輿論批評，被指為飲鴆止渴，但此款有力地支持了收復新疆，平息回亂，粉碎國外勢力分裂新疆的圖謀，維護了國家領土完整。如果沒有來自國外的借款，取得西征勝利幾乎是不可能的。西征借款的意義要實事求是地評價，不能輕易否定。

如果說西征借款是清廷為彌補軍事開支的不足，主動向國外借款的話，馬關條約和辛丑條約簽訂后，清政府為了償付巨額賠款而不得不舉借的外債，則是被動的借款，也是十足的恥辱性借款。

甲午戰爭結束后，中日簽訂《馬關條約》，中國賠償日本戰費2億兩，贖遼費3000萬兩，以及承擔日本駐威海衛屯軍費150萬兩，總數是2.315億兩。日本還對償還期限提出極為嚴格的限制。在短期內，清廷無法籌措這么多的銀子，因為當時清朝全年的財政總收入還不到1億兩白銀。

巨額的賠償無力籌措，清政府就向洋人舉債。這些外債都是長期借款，期限在三四十年。1894～1898年，清政府所借的戰費和賠款借款，總數達到3.5億兩，比甲午戰爭之前外債總額還要高出6.6倍。至1900年，外債每年的本息償付為2490萬兩，成為以后每年的財政負擔。

甲午戰爭賠款的沉重負擔剛剛開始，1900年，義和團事變引發列強干涉，接著簽訂的《辛丑條約》規定，中國向八國賠償4.5億兩白銀。清政府無法籌集這么多錢，賠款就轉化成為借款，必須在39年之間還清，年息4%，連本帶利要償還9.82億兩，光利息就超過本金了。

為《馬關條約》和《辛丑條約》賠款舉借或轉化的外債，成為中國人民長期的沉重負擔。這些賠款演變的外債，對于中國沒有任何好處，是人民的深重災難。

在大清舉借的外債中，還有一種，就是為舉辦實業，尤其以修建鐵路為主而舉借的外債。

晚清中國修建鐵路曾經一波三折。起初，修建鐵路遭到中國人的強烈反對，1876年以英國怡和洋行為首的英國資本集團修建的吳淞鐵路，第二年被清政府贖回，接著拆毀鐵軌、鏟平路基、推倒車站。甲午戰爭戰敗后，洋務派認為戰爭失敗的一個重要原因在于交通不便，軍隊征調遲緩不易，于是痛下決心，興建鐵路。但修建鐵路需要巨額資本，國內資本有限，而且國內對于投資鐵路也缺乏信心，于是，大規模舉借外債修建鐵路便成為優先選擇。到1911年末，中國國土上共建成鐵路9618.1公里，除外國直接投資的以外，中國自建鐵路5858.4公里，其中依靠外債建設的鐵路總里程達到5192.78公里，占中國自建鐵路里程的88.6%。為修建鐵路舉借外債3695萬兩，早期往往以路權作抵押，后來國內開展贖回路權的運動，但贖路權的經費又沒有著落，于是仍然舉借外債贖回路權。這種借款往往以厘金或土地稅鴉片稅等做擔保。

甲午戰爭結束到清朝滅亡的十多年時間，是中國鐵路建設從起步到快速發展的時期。當時修建的鐵路，多成為后來中國鐵路的主干線，為中國經濟發展和進入現代社會奠定了基礎；這些鐵路也成為日后中國重要的國有資產，在國家建設中發揮了長久的作用。

晚清的各類外債，總數達到13.8億兩庫平銀。其中以賠款借款或賠款轉化成的外債為最大宗，總共7.7億兩；各種實業借款總數4.7億兩；海防、塞防及其他軍事用途的借款總數6490萬兩。（馬金華《外債與晚清政局》，社會科學文獻出版社2011年版）由此可知，晚清外債中壓迫中國人民最為沉重的，當屬對外賠款所轉化或舉借的外債。這種外債突出體現出清政府的腐敗無能、顢頇自大。晚清實業外債總數不足賠款外債的一半，但是這些借款興辦的實業，有利于中國走向現代社會，也為中國積累了國有資本。

晚清外債的年利率是逐漸降低的。早期一般在10%左右，后來逐漸降到4%左右，而同期國內錢莊的利率在9%～20%，而國際市場上英國統一公債的利率則只有2.5%。所以，早期10%的利率與國內借款利息相比不高，但高出英國國債利率很多，從國際上看屬于高利率。這與中國在國際債務市場上尚未形成一定的債信有關。由于晚清外債從未發生違約事件，債信相當可靠，風險大大降低，又加上晚清外債有關稅、厘金、土地稅等做擔保，而且國外對華放貸者競爭激烈，所以晚期的借款利率逐漸下降。

晚清朝廷和地方政府的內債

晚清政府對內正式發行公債，要遲于外債。

隨著西方公債思想和制度的傳播，面對現實緊迫的財政壓力和舉借外債帶來的實效，主張舉借內債的聲音也多了起來。1880年，鄭觀應在《易言·論借款》中介紹了西方的國債制度。1883年，鐘天偉在《擴充商務十條》中也小心翼翼地說：國債之法創自歐洲，實開千古未有之局。不敢謂永無弊端，而總覺有大利，而無大弊。”1893年，鄭觀應在《盛世危言》中介紹西方國債制度后說：“茍能施以大公，持以大信，試借民債以給度支，誠一時之良規，即以保萬世無疆之盛業，較日前之開捐例以鬻爵，設重卡以病民，其利弊得失之相去，有不可以道理計”，認為發行公債勝過賣官鬻爵和設卡征收厘金。

1894年8月9日，戶部上奏《酌擬息借商款章程折》，認為“息借洋款，多論鎊價，折耗實多”，就是說，因為西洋實行金本位制，中國實行銀本位制，如果金銀比價發生變化，就會出現匯率風險。如果英鎊匯率上漲，則需要償還更多的本息。這就是晚清外債中讓中國人非常吃虧的“鎊虧”。因此，戶部認為，“因思中華之大，富商巨賈豈無急公好義之人，若以借洋款之法，施諸中國商人，但使誠信允孚，自亦樂于從事”，于是提出“息借商款”的建議。戶部提出，借款利息7%，發給印票，每張印票金額100兩，由戶部遴選委派廉干司員親自辦理，不許胥吏經手。此次借款得以實行，籌集資金大概1100萬兩。

“息借商款”是中國歷史上第一筆正式國債。它雖然在執行和操作中出現很多問題，但總體上看具有劃時代的意義。中國歷史上，朝廷只向皇帝負責，而皇帝只向上天負責，不向其他任何人和事負責。而發行國債則意味著朝廷不得不放下身段，與自己的臣民訂立借據，承諾遵守契約。從此開始，朝廷與自己的債東，不僅僅是君臣貴賤的關系，而且也是平等的債權人與債務人的關系，朝廷要向債權人負責，按照約定還本付息。這種關系的出現，具有顛覆和消解兩千多年皇權專制等級秩序的潛在意義。

清政府第二次發行的公債，是1898年為償還甲午戰爭的賠款發行的“昭信股票”。明明是債券，卻取名為股票，說明當時朝野尚不能正確區分債券和股票的關系。“昭信股票”章程比“息借商款”完善，不但規定了借款用途、籌款數額、債券面額、借款期限和利息、償付方式、公債發行機構，還規定禁止強行攤派，允許流通等。昭信股票籌集的資金數目不甚確切，大概有1000萬兩之多。

清政府第三次發行的國債，是收贖京漢鐵路公債。此次公債由交通銀行承售。由金融機構承銷債券，比動用官員胥吏以行政手段發行更顯優點，是公債發行邁向正規化的一步。

清政府最后一次發行的國債，是“愛國公債”。武昌起義后，各省紛紛獨立，清廷財政極為困難，連日常開支都成為問題，而這時候西方列強多認為清廷無法維持，所以不愿借款給清廷。清廷只好訴諸人們的愛國感情，發行“愛國公債”。這次愛國公債帶有強迫借款的性質，如其章程規定：“凡有下列各項資格者，對此項公債票皆應負購買之義務：一王公世爵，二京外大員，三京外各衙門官吏，四凡就公家職務者”“有購買此項公債票之義務而不盡力購買者，應由度支大臣及各省督撫切實調查奏請議處”。此次公債交由大清銀行辦理，購買者主要是王公親貴和官吏等公職人員，共募集了大概1160萬元資金。

晚清國債借鑒西方國債發行方法，逐漸向國際先進做法靠近，但執行中仍然走樣變形，難逃南橘北枳的宿命。前兩次由政府官員主持發售的公債認購，往往變成了官員和富商的報效和捐納。一些大臣、官員和富商囿于傳統思維定勢和路徑依賴，不能適應做國家債權人這種身份的轉換。“昭信股票”發行時恭親王奕訢拿出2萬兩白銀，卻表示是報效，不領票據，下面的王公大臣們心領神會，紛紛納上銀子，卻“再三陳懇，不愿領票”。上行下效，官僚隊伍被整體裹脅其中，各地官員或騰挪公款，或向富商通融借墊，或“認借”份額，表達忠君愛國之情。公債的發行和購買，從一種出于自愿的市場投資和交易行為，蛻變為一場被裹脅的集體報效秀，成為表達忠心，效忠皇家的道德競賽。這種情況下，朝廷對于大家的“急公奉上之誠，深堪嘉尚”，便順水推舟“照章核給獎敘”，或者給予增加科舉名額的獎勵。梁啟超評價為“‘昭信股票式之公債實則賣官也”，可謂切中肯綮，一針見血。

對老百姓，則由自愿認購蛻變為強迫繳納，實際上無異于一種稅收。雖然“昭信股票”的上諭有“不準稍有勒索”，章程有“倘各州縣印委及經手勸集之人有借端擾累勒掯，準人告發。或別經訪聞的確，即分別治罪”，但在實行中都成具文。敲詐勒索，強行攤派，借機謀取私利成為家常便飯。同時，一些官員和文人制造忠君愛國的輿論，不斷強調、宣傳朝廷開辦公債還本付息是對百姓無尚的恩德，食毛踐土、渥荷皇恩的老百姓必須激發天良、踴躍集資，共紓國難。購買公債就這樣被改造成百姓報答朝廷浩蕩天恩的強制性義務。

宣統年間，政府還準備發行中國第一份有獎式公債“勸業富簽公債”，但由于反對意見很多，沒有實行。

除了朝廷發行以上數種公債外，地方督撫也摩拳擦掌開始發行地方公債，以解決財政困難。

1904年，直隸總督袁世凱以北洋軍費不足為由，上奏擬于其所管轄的直隸省開辦公債。直隸公債于1905年4月開辦，同年12月止，擬籌集資金480萬兩。這是中國第一只地方公債。

袁世凱對直隸公債大張旗鼓宣傳，夸耀說在短短半年籌集了480萬兩，取得晚清公債發行破天荒的成果。宣傳彰顯了袁世凱的政績和能力，引起眾多的贊頌和效仿。但事實上并沒有取得如此成績。袁世凱采用的辦法，第一仍然是老套套，就是向各縣攤派強借，把他管轄的縣分為大中小三等，大縣必須籌集24000兩，中縣18000兩，小縣12000兩。所以，袁世凱公債實際上成為強制公債。第二是偷偷地與日本正金銀行簽訂合同，舉借300萬兩，但對外保密。

袁世凱公債是中國歷史上第一只地方公債，而“公債”一詞之使用，也始于這次直隸公債。此后，地方督撫紛紛上奏朝廷，請求舉辦公債。至清朝垮臺前，還有其他地方公債獲準發行。如湖廣總督陳夔龍的“湖北公債”，安徽巡撫朱家寶的“安徽公債”，東三省總督錫良的“東三省公債”。這些公債都模仿直隸公債的章程，被梁啟超諷刺為“袁世凱式公債”。

晚清無論國債還是地方公債，多以失敗告終。這主要是因為在當時中國的現實條件下，公債發行的條件還不成熟。首先，政府還不是真正意義上的責任政府，沒有建立和積累起足夠的公共信用，不能做到取信于民。第二，缺乏成熟的資本市場，早期債券發行仰仗于敲詐勒索成性的官僚胥吏，投資者購買債券往往被弄成了捐款，極大影響了投資者的積極性。后來有所改進，交由銀行發行，但由于現代金融機構也處于萌芽之中，承銷公債的能力有限，也影響了公債的銷售。第三，當時的中國仍然是一個貧窮落后的農業國，民間資金不足，無力支撐大量借款。第四，公債發行在技術上也存在問題，如面額太大，公債票面價值100兩，而100兩白銀并不是一個小數字，一般人家是掏不起的，所以限制了購買。

晚清外債加重了中國人民的負擔，而內債發行又屢屢失敗。晚清政府將債務工具引入國內，打開了潘多拉的盒子，無數誘惑和煩惱由此而生。對于處于財政重壓下的清政府來說，舉債的魅惑是巨大的，但帶來的后果是復雜的，有成功有失敗，不能一概而論。而清朝結束后，無論北洋政府還是南京政府，都非常倚重于舉債，并屢屢幫助政府渡過難關。債務財政對中國政治的作用越來越大，債務工具也逐步得到完善，這個過程有進步意義，不能一概否定。

（作者系財稅史學者）