“三權”分置能否釋放農地活力

譚秋成

緣何提出“三權”分置

“三權”分置是目前農村土地制度改革的一種方式，最早由2014年中央一號文件提出，2015年被進一步強調，它指的是，“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權”。

由于土地集體所有權和農戶承包權已在《土地管理法》《土地承包法》中得到落實和穩定，所以“三權”分置這種改革方式的特別之處在于分設并放活土地經營權。那么，政策為何要將本來從屬于土地承包權的經營權單列分置？這就要從農村土地集體所有制存在的缺陷及當前我國農業發展出現的問題說起。

1982年人民公社體制被廢除后，農村實行以家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這種雙層經營體制的產權結構特征是：（1）土地屬于集體所有，由農戶家庭承包經營。（2）集體經濟組織發包土地，監督土地資源使用。農戶獲得承包地，但必須完成國家規定的各項任務，如早期的農業稅與“三提五統”。農戶家庭與集體構成一種合同關系。3）雙層經營中家庭經營是基礎，集體統一經營主要是解決一家一戶難以承擔的事務，如機械化耕作、農田水利建設、土壤改良、病蟲害防治等。

相對于人民公社體制，以家庭經營為基礎、統分結合的經營體制給了農民自主從事農業生產、自由配置資源和占有其產品的權利，農民生產的積極性顯著提高，糧食及其它農產品產量迅速增加。

但是，以家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制并非一種自然演化出來的經濟形態或組織，它的本質特征是土地集體所有，要服從于國家的政策目標。所謂集體，盡管有其邊界，但并不是農民自愿組合而成。土地集體所有權一開始便是國家組織和管理農民的一種方式，農民對土地的權利是國家根據社會經濟發展目標、農業生產效率、控制和管理集體經濟的交易費用等決定的。

隨著工業化與城市化，土地集體所有制在農村發展中的弊端越來越明顯。首先，在土地集體所有制中，集體經濟組織特別是村委會發包土地，監督土地使用，保證承包者完成合同任務。部分村委會常利用國家賦予的這一行政權力，隨意改變土地承包關系，以各種名義強行收回農民的一部分承包地，剝奪農民權利，加重農民負擔。

其次，《土地承包法》規定耕地的承包期為30年，與早期的三年一調地或五年一調地相比，承包期是延長了，但對農業生產來說仍然太短。土地改良、水利等農業基礎設施建設需要的投資額大，資本回收期也長。承包期太短致使農業經營者缺乏投資農業生產的積極性。

第三，承包地期限太短降低了農地價值，不僅使承包者出租土地時無法獲得承包地正常的租值，而且阻礙了土地流轉和農業生產經營規模擴大。

第四，集體所有制導致農戶對土地這一社區公共資源的搶占和濫用，如多占宅基地，在耕地上挖魚池、取土燒磚建窯等，集體所有制也導致生產者經營行為短期化，對土地進行掠奪性經營。

集體所有制產權結構缺陷導致農業基礎設施投資不足、生產規模狹小、土地資源浪費，進而使農業生產效率越來越低。從2002年開始，國家便對農業進行補貼，2015年補貼規模已達3000億元。這實際說明，我國農業目前缺乏競爭力，一定程度上成為了社會發展的制約因素。

農戶產權的殘缺和預期不穩還導致生產者行為短期化和掠奪性經營，農業發展不可持續。中國是目前全球單位耕地面積施用化肥、農藥量最高的國家。根據聯合國糧農組織2013年的統計，2005～2009年，中國每公頃的氮肥施用量是296.8公斤，磷肥施用量是109.4公斤，鉀肥施用量是39.7公斤，分別是全球平均水平的3.28、3.23、1.66倍。大量施用化肥農藥的后果是土壤板結，土壤結構遭到破壞；河流、湖泊等水體富營養化，局部生態環境被破壞；土壤被重金屬等物質污染，進而演變為食物污染，農村和城市居民的飲水和食品安全受到威脅；即使是未污染的農產品，大量使用化肥農藥后其品質也嚴重下降。施用農藥后，大量昆蟲、鳥類、魚類及其它動物被毒死，生物多樣性受到威脅。

如何真正放活農地

“三權”分置能否克服上述缺陷？在農村土地集體所有制中，當農戶承包土地后如果自己從事生產經營，這時承包權和經營權是統一的，或者說，經營權寓于承包權之中，經營者就是承包者。相反，如果農戶承包土地后自己不從事農業生產，將承包地租與別人生產經營，這時承包權與經營權就出現了分離。但是，到底是由自己耕作還是出租承包地，承包地使用的決策仍是承包者做出的。所以，經營權是承包權派生出來的。

“三權”分置將經營權從承包權分離出來，允許用經營權進行抵押融資，旨在加快土地流轉、保護經營者的利益。政策制定者希望這種分置一方面防止承包權擁有者中途毀約、破壞經營者投資農業的預期；另一方面給農業經營者提供一個可以通過經營權進行融資的手段，使之有更強的擴大農業生產的能力。

然而，正如前文分析的，當前阻礙承包地流轉及農業生產規模擴大的因素主要是承包期太短及所有者集體的代表隨意調地的機會主義行為。農業生產需要在土地整治、水利建設、機械設備等方面進行大規模投資，而且這些投資的回收期長。如果承包期太短或承包地可以隨意調整，經營者的投資是難以回收的。在承包權期限很短的情況下，經營權的期限相應地更短，經營權抵押的價值必然很低。

事實上，由于土地屬于集體所有，經營權抵押后如果需要拍賣流轉，按政策規定，只能在村集體范圍內流轉。在一個村這么小的范圍內實際上不太可能形成土地經營權流轉市場。也就是說，分置的經營權沒有市場意義上的真正價值。所以，將經營權從承包權中分離出來既不能解決農業規模擴大的問題，也不能解決農業投資的問題。相反，由于經營權本是承包權派生的權利，當政策過于強調經營權、保護經營者利益，或者在法律上造成經營權與承包權過于對抗時，必然出現對已有承包權的侵蝕。這時，承包權擁有者可能寧愿閑置承包地也不會讓渡經營權，出現與政策相悖的結果。

在中共十九大提出的鄉村振興戰略中，農村發展的近中期目標是“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”。建立城鄉融合發展的體制機制就必須深化農村土地集體所有制改革，在確權的基礎上促進承包權在社區外自由流轉。此外，必須廢除戶籍制度，給農村和城市居民充分的就業、居住自由。土地和勞動力自由流動后，要素競爭將更加充分，收入分配將更加均衡，城市的資本、人才、技術更有可能下鄉，農村發展更有條件與城市銜接，城鄉發展才會真正走向融合。所以，農村土地集體所有制改革首先要按戶而不是按人將承包地確定下來。按戶確定承包地是指利用當前對承包地進行確權登記頒證機會，承包地仍按人口分配，然后以戶為單位將承包地數量固定下來，永不增減。當農戶出現兄弟分家、女兒出嫁、家庭人口增減等情況時，承包地由家庭內部協商解決，從而避免出現因一戶家庭人口變化而在全村或村民小組調地的現象。

其次，要賦予農戶永久的承包經營權。由集體經濟組織、村委會、生產隊充當所有者身份容易產生不斷調整土地、破壞承包合同等機會主義行為。因此，有必要在法律上賦予農戶永久的承包經營權，穩定承包者、經營者長期生產和合作的預期，增加農業生產者對農田水利設施投資，消除各種掠奪性經營行為。

第三，要允許承包經營權在社區外自由流轉，讓土地更有機會流轉到農業生產效率最高的使用者手中，更有機會與社區外的資本和技術結合，從而打破資源利用的封閉性，讓農村社區發展適應工業化、城市化轉型和城鄉融合發展的大勢。

（作者系中國社科院農村發展研究所研究員、博導）