海西州行政區劃設置工作芻議

錢國慶

行政區劃是行政區域的劃分，是國家根據政治和行政管理的需要，將全國的地域劃分為若干層次、大小不同的行政區域，并在各個行政區域設置相應的地方國家機關，實施行政管理的國家管理體制。優化行政區劃設置，事關國家政治、經濟、社會穩定、社會發展全局的重大戰略問題。科學合理設置行政區劃，是提高國家和地方行政管理效能，推動區域經濟社會發展、合理配置資源的重要保障。黨的十八屆三中、四中、五中全會和中央城鎮化工作會議對區劃管理工作提出了新的明確要求。近年來，隨著我州循環經濟實驗區建設和新型工業化、新型城鎮化建設的快速推進，現行行政區劃問題日益顯現，在許多方面制約了海西經濟社會快速發展。針對這些問題，我對全州行政區劃現狀、現行行政區劃的優勢和存在的問題進行了深入調研，并對我州行政區劃改革的方向提出了一些建議。

一、海西州行政區劃的歷史和現狀

海西是國家憲法規定的蒙古族藏族自治州，屬于二級行政區劃。行政區域勘定后的總面積32.5萬平方公里，占青海省總面積的45.1%，是全省區域面積最大的民族自治州，總人口64萬人。全州現轄格爾木市、德令哈市2個市，烏蘭縣、都蘭縣、天峻縣3個縣和茫崖行委、大柴旦行委、冷湖行委3個縣級州政府派出機構。35個鄉鎮，305個村（牧）委會，84個社區居委會。海西蒙古族藏族自治州首府位于德令哈市，從1954年成立以來，駐地從都蘭到大柴旦再到德令哈進行了兩次搬遷，行政區劃設立時為海西蒙古族藏族哈薩克族自治州；1984年格爾木市哈薩克族群眾搬遷到新疆后，1985年經國務院批準更名為海西蒙古族藏族自治州，行政區劃基本上保持了穩定。

新中國成立初期，由于海西州人口較少、礦產資源豐富、面積較大等特殊原因，行政區劃設置變更頻繁。從州級行政區劃看，1949年國務院批準設立都蘭縣，海西全境都屬于都蘭縣。1954年，為實施民族區域自治制度，成立了海西蒙古族藏族哈薩克族自治區。同時，為做好管理柴達木盆地的資源勘探和開發工作，1957年，在海西西部設立了柴達木行政委員會，并在西部行使行政管理權，形成了同一地區兩個同級行政區劃的特殊情況，這種行政區劃設置，對于西部的資源開發來說，發揮了不可估量的作用。但從政權建設的角度出發，一定程度上制約了西部基層政權建設。1961年，國家撤銷了柴達木行政委員會，將柴達木行政委員會并入海西蒙古族藏族哈薩克族自治州，整體上符合了憲法規定的二級行政區劃體制。雖然我州沒有對西部地區行政區劃進行改革和設置，使茫崖、冷湖、大柴旦等地區成為自治州直接管理的區域，出現了管理半徑過大的問題，但結束了一個區域兩種行政區劃管理體制的形式，規范了州級行政區劃設置。

從縣級層面看，在東部地區按照地域特點、民族構成、群眾的生產生活狀況先后在德令哈、烏蘭、天峻設立了區級行政區劃，并且由縣級都蘭縣管理，自治州成立后，德令哈、烏蘭和天峻先后設立了縣級行政區劃，除德令哈由于自治管理搬遷而撤銷了縣級行政區劃外，三縣的行政區劃一直保持了穩定。在西部，柴達木行政委員會成立后，又成立了隸屬行政委員會的格爾木行政委員會、茫崖、冷湖、大柴旦、馬海等臨時工作委員會，后改為正式工作委員會，同時，根據人口發展和資源開發需要，在大柴旦和冷湖設立大柴旦市和冷湖市，但不到一年又撤銷了兩個市，直至柴達木行政委員會和海西蒙古族藏族自治州合并。

從鄉級層面看，新中國成立初期海西州的鄉鎮主要按照原住海西的少數民族聚集設置，隨著東部農業區移民的增加和縣級行政區劃調整，鄉級行政區劃基本上按照農業區和牧業區進行了劃分。鄉級行政區劃從設置初期的幾個鄉鎮到2004年的43個鄉鎮，鄉鎮行政區劃設置基本趨于完善。2005年在農村牧區綜合改革中，對鄉鎮行政區劃進行了大幅度調整，使鄉鎮行政區劃更加科學、更加合理。

改革開放后，國家高度重視行政區劃設置和管理工作，國務院出臺《關于行政區劃管理的規定》等文件，規范了行政區劃設置和管理體制。海西州的行政區劃也進行了改革，在東部三縣行政區劃不變的情況下，1980年格爾木撤縣設市，按照國務院自治州機關駐地可以設市的規定，1989年德令哈設立了縣級市。由于我州西部地區面積較大、州政府直接管理困難較多的問題日益顯現。為此，自治州政府向省政府要求在西部設置縣級行政區劃進行管理，但由于國家當時對于行政區劃調整暫時處于停止狀態。在此情況下，省政府為了加強海西西部的管理，1984年首先在茫崖設立州政府的派出機構茫崖行政委員會，行使縣級行政區劃單位的行政管理權，并在茫崖行政委員會管理體制經驗的基礎上，1992年又在冷湖和大柴旦設立了與茫崖行政委員會同一體制的行政委員會，行使縣級行政區劃單位的行政管理權。由于行政委員會是州政府派出機構，雖然在行政管理上同樣行使縣級行政區劃單位的管理權，但不是憲法規定的行政區劃。

二、現行行政區劃體制的優勢和存在的問題

海西州行政區劃在歷史變更中得到了發展，在調整中逐步完善，形成了現在的行政區劃體制，現行行政區劃體制具有一定的布局優勢，在海西經濟社會發展中發揮了巨大的作用。但現行行政區劃也存在一定的問題，制約了海西經濟社會發展。

（一）海西州現行行政區劃的優勢

1.切合實際的行政區劃突出了區位優勢。海西地處青藏高原北部，青海省西部，南通西藏，北達甘肅，西出新疆，東鄰本省海北、海南藏族自治州，處于青甘新藏四省區交匯的中心地帶，地理位置十分重要。行政區劃經過多次變更調整，形成了現在的二市三縣三行委布局。從現行行政區劃來看，東部三縣以農牧業為主，西部三行委和格爾木市以工礦業為主，德令哈市作為州府駐地，工農牧綜合發展，行政區劃突出了經濟性質和地域特點，各行政區都體現了自己的地域特色和發展環境，形成了各有特點的氣候、人文、經濟、民族、地形布局，行政區劃的區位優勢十分突出。

2.合理的行政區劃推進了城鎮化進程。海西州縣級行政區劃設置的合理性促進了城鎮化進程，在東部地區，三縣行政區劃在區域位置、管理半徑、民族構成、經濟性質等方面都符合行政區劃設置的條件和經濟社會發展的需要，雖然改革開放前城鎮化發展較慢，但改革開放后城鎮化有了快速發展。格爾木市和德令哈市撤縣設市，是海西行政區劃調整的一個重要轉折，使海西的城鎮化進程走在了全省前列。西部三行委雖然不是憲法規定的行政區劃，但海西結合實際，設立行政委員會這種全國獨一無二的行政區劃變通辦法，推動了西部人口增加，經濟發展，西部無人區成為海西州乃至青海省城鎮化率最高的地區。

3.以地理特點布局行政區劃推動了工礦業發展。海西州的主體是柴達木盆地，歷史的變遷形成了西部以石油天然氣、鉀鹽等為主的富礦區，而東部良好的土壤和天然草原適合農牧業發展。因此，海西在行政區劃設置上首先考慮了行政區劃與工礦業發展的關系，將東部地區適應農牧業發展的地區設立以農牧業為主要經濟的縣級行政區劃，在西部礦產資源豐富的地區設立縣級市發展工礦業。這樣的行政區劃對于政府管理、社會治安、公共服務等都帶來了極大的優勢，使行政區劃適應各地區經濟發展，在一個自治州內充分發揮農牧業支持工礦業發展、工礦業反哺農牧業發展的格局，充分體現了行政區劃的合理性。

（二）海西州現行行政區劃存在的問題

1.縣級行政區劃體制存在的問題。海西州縣級行政區劃雖然在布局上比較合理，為經濟社會發展發揮了巨大的作用，但從發展的角度和海西特殊的區位來看，仍然存在一定的問題。

一是總體布局不盡合理。海西州總面積達32.5萬平方公里，占青海省總面積的45.1%，在縣級行政區劃布局上，八個地區行政區域面積差別太大，造成了部分地區行政服務半徑過大、政府管理不到位的問題。如格爾木市的面積占全州面積的39%，雖然是全州人口最多的縣級市，但對于較遠的唐古拉山等鄉鎮管理服務成本太大；都蘭縣作為面積第二大縣，縣政府駐地距宗加鎮160公里，管理服務也較困難。而烏蘭縣行政區域面積只占全州總面積的4%。所以，總體布局上還不盡合理。

二是三行委行政區劃體制有待改革。1984年和1992年省政府分別批準成立了茫崖、大柴旦、冷湖三個縣級行政委員會，為海西州政府派出機構。三個行政委員會雖然一直在發揮行政管理、資源開發保護和公共服務的職能，但由于不是憲法規定的行政區劃單位，在許多方面制約了海西經濟社會發展。首先是行政區劃體制得不到完善，行委是州政府派出機構，不是憲法規定的國家基本行政區劃，沒有行政區劃代碼，雖然在管理上以縣級單位進行了設置，但不具備縣級行政區劃的功能，這種有單位、有編制，但無行政區劃功能和行政區劃代碼的體制直接影響全州乃至全省行政區劃布局。其次是民主法治建設得不到加強，行委是特定歷史條件下形成的，是州政府的派出機構，不是一級政權組織，缺乏相應的立法權，人民不能充分履行選舉權和被選舉權，無法從根本上實現人民當家做主和國家權力運行的規范化、法制化和民主化。同時還存在人大履行監督職責、政協履行參政議政職責缺位問題。第三是區位和資源優勢得不到發揮，柴達木盆地豐富的礦產資源享譽中外，其中西部三行委的礦產資源占柴達木盆地的三分之一以上，又處在西通新疆、北達甘肅的重要區位上，內地省（區）甚至周邊省區都無法理解行委的職能和級別，使區位優勢、地區資源得不到體現，制約了招商引資和對外開放。第四是城鎮建設得不到支持，在大力推進城市化進程，加強城鎮建設的形勢下，行委體制導致了城市建設缺乏中央財政支撐、享受偏遠地區特殊困難補助、經濟社會發展缺乏宏觀調控能力等問題，無法進行大規模城市基礎設施建設，無法形成區域性經濟社會發展中心，嚴重制約了城鎮化進程。第五是維穩力量得不到加強。茫崖是青海通往新疆的西大門，冷湖是青海通往甘肅的北大門，兩地又都是通往西藏的交通要道，承擔著穩疆固藏的重要職責。但由于行委體制的限制，導致維穩設施設備落后，維穩力量薄弱，在維穩職責履行上還存在一定問題。

三是農牧業和工業分置行政區劃制約了城鄉融合發展。海西州現行的行政區劃對農牧業區和工業區區分過重，在城鄉統籌發展過程中，東部農牧業區礦產資源較少，二、三產業發展較慢，而西部工礦業發展較快但戶籍人口得不到發展。在現行國家管理體制下，農牧業支持工礦業、工礦業反哺農牧業的力度不夠。全州GDP和第二產業主要在西部，西部支持東部時，采取對口幫扶或以州政府行政命令的形式幫扶，在一個縣級行政區域內城鄉統籌發展、工農牧融合發展的條件不足，使之成為西部自己推進自己的工業化進程，東部在發展農牧業的基礎上，想方設法發展工業，但因環境、資源、條件等方面受到制約。所以，以工業區和農牧業區設置行政區劃，影響了工、農、牧融合發展。

2.鄉級行政區劃體制存在的問題。我州鄉級行政區劃經過農村牧區綜合改革，已經趨于合理。但經過十年的發展，鄉級行政區劃問題逐漸顯現。

一是由于鄉鎮發展不平衡，有些鄉鎮基礎設施、經濟總量、人口都得到了長足發展，而有些鄉鎮因地理位置、發展環境、區域面積等因素影響，一直得不到快速發展。同時，部分鄉鎮由于距離縣城較遠，在管理服務方面給政府造成了很大困難。設置鄉級行政區劃就必須要有鄉級管理服務機構，但人員編制上大致相同，有些鄉鎮可服務的人口不到較大鄉鎮人口的三分之一。這種鄉鎮兩極分化的行政區劃設置導致了發展的不平衡和基層行政區劃設置的不合理，導致了人力資源的浪費。

二是隨著城鎮化建設的推進、農牧民群眾生產生活觀念的轉變和社會主義新農村建設，大部分農牧民群眾在縣城或鄉鎮駐地有了定居點，農牧民群眾的大量進城和進入鄉鎮政府所在地，改變了原來以群眾生產生活劃分的行政區劃格局。如都蘭縣溝里鄉四個村群眾全部搬遷到香日德居住，天峻縣千戶牧民新村建成并入住，烏蘭縣銅普鎮、格爾木市郭勒木德鎮、都蘭縣夏日哈鎮管理服務區域與縣城連接為一體，已不適應現代管理服務的要求。

三是近年來西部地區工礦企業的發展，促進了經濟、社會、人口發展，西部許多無人區變成了小城鎮，但公共服務、環境保護、政府服務、社會治安等管理服務受到行政區劃的制約而沒有跟進，冷湖行委馬海湖、茫崖行委大浪灘、格爾木市察爾汗、都蘭縣諾木洪等地區企業發展較快，但因沒有設置行政區劃，管理服務問題越來越突出。

三、對海西州行政區劃改革的思路

海西州的行政區劃經過多次調整變更，形成了現在的二市三縣三行委體制。現行的行政區劃有其合理和科學的一面，也有其不合理不科學的一面。需要在發展中進行調整，在調整中不斷予以完善。

（一）州級行政區劃改革的思路

海西蒙古族藏族自治州的州級行政區劃從自治州成立以來保持了穩定。行政區劃的穩定推動了全州民族區域自治、經濟社會發展和民族團結。自治州行政區劃下一步改革要從柴達木盆地的特殊地域出發，充分利用柴達木盆地的知名度，以宣傳海西、推廣海西、擴大海西影響為目標，擬將海西蒙古族藏族自治州更名為柴達木蒙古族藏族自治州，以提高自治州知名度，進一步推動改革開放、對外合作，打出柴達木品牌。

（二）縣級行政區劃改革的思路

我州縣級行政區劃的最大問題是三行委不是憲法規定的行政區劃，同時，雖然從全省角度上海西州城市化水平較高，省內三個縣級市中海西州就有兩個，但從海西工業化水平居全省第一、流動人口居全省第一、地域面積居全省第一的實際來看，縣級行政區劃改革勢在必行。

1.西部三行委行政區劃改革。西部三行委行政區劃體制存在的問題已在實際管理工作中越來越突出，目前，我州提出了撤銷茫崖、冷湖行委合并設立縣級市、撤銷大柴旦行委并入德令哈市的行政區劃改革方案，這是解決海西州行政區劃最大問題的決策。對于三行委行政區劃改革，州委、州政府從2014年底組織多方專家論證、實地調研，并征求國家、省、州、縣、鄉鎮、村（牧、居）各級各部門意見，已將方案上報省政府，并經省政府同意上報國務院待批。三行委行政區劃改革方案如經國務院批準，將對我州行政區劃調整變更具有歷史性和現實性意義，同時也是對海西州乃至青海省行政區劃改革的有力推動。

2.格爾木市行政區劃改革。青海省作為高原省級行政區劃，目前只有一個地級市西寧市，從目前全省經濟社會發展、人口發展、區位布局、基礎設施建設出發，格爾木市是青海省唯一可以將縣級市升格為地級市的行政區劃。近年來，國家在充分調研的基礎上，制定了設立縣級市的具體標準，但還沒有制定地級市的標準，在此情況下，推動格爾木市撤銷縣級市設立地級市是勢在必行的行政區劃改革趨勢。

3.都蘭縣行政區劃改革。從我州縣級行政區劃布局來看，要推進城市化進程，必須推動三個縣撤縣設市。國務院制定了新的設立縣級市標準，標準對設立縣級市提出了更嚴更高的要求，并且新的標準是具體化數字化的標準，許多標準都是硬指標。從我州三縣的人口數量、經濟總量、社會因素、基礎設施、地域特點、城市布局考慮，都蘭縣撤縣設市的條件與國家設立縣級市標準比較，是三縣中最為成熟的一個。從調研情況看，都蘭縣撤縣設市的硬指標中人口是最大障礙，但通過諾木洪農地改制、居住都蘭的流動人口落戶，人口基本上能達到國務院規定的西部設立縣級市標準，其他經濟指標、基礎設施指標等在西部地區都可以達到設立縣級市標準。所以，全力推動都蘭縣撤縣設市的條件已基本成熟。

（三）鄉級行政區劃改革的思路

海西州鄉級行政區劃經過農村牧區綜合改革，已基本趨于合理。但經過近十年的發展，部分鄉級行政區劃出現了不合理的問題，需要逐步進行改革。

1.加大撤鄉建鎮行政區劃改革。海西州目前設置的35個鄉鎮中建制鎮為27個，從鄉鎮一級考慮，海西鄉級行政區劃中設鎮率較高，但從目前海西工業化水平的提高和城鄉一體化建設的發展，小城鎮發展顯然跟不上工業化進程。所以，要對全州鄉級行政區劃進行全面論證，達到設鎮條件的鄉要撤鄉建鎮，以加快全州城市化建設。從目前來看，都蘭縣巴隆鄉搬遷至青藏公路邊后，依托青藏公路加快發展的環境和充足的后勁；格爾木市大格勒鄉依靠特色農業發展，基礎設施建設已超過一般的建制鎮，經濟總量也在全州鄉鎮的前列，加上距離格爾木市80多公里，距青藏公路7公里，今后也可以依靠青藏公路發展第三產業，發展的空間充足。這兩個鄉是今后撤鄉建鎮的首選。

2.加快鄉鎮合并行政區劃改革。經過多年的發展，我州城鄉一體化建設走在了全省前列，農牧民群眾進城定居，鄉鎮就近服務群眾的能力被削弱。所以，按照農牧民群眾進城定居的實際情況，在合理、合法、規范、就近、便利的前提下推進鄉鎮合并工作。如都蘭縣夏日哈鎮在都蘭縣撤縣設市后，為了加快縣域經濟發展，可以并入察汗烏蘇鎮；格爾木市郭勒木德鎮已和城市建設連為一體，可以撤銷鎮的建制設立街道辦事處，實行街道管村的體制；烏蘭縣茶卡鎮近年來依托旅游業，基礎設施發展突飛猛進，已成為海西小城鎮發展的亮點，而烏蘭縣區域面積較小，有些鄉鎮如銅普鎮管理服務的村不多，可以考慮交入茶卡鎮，依靠旅游業發展鄉鎮經濟。

3.加強工礦區行政區劃改革。我州的礦產資源十分豐富，隨著柴達木礦產資源的開發建設，許多無人區變成了小城鎮，但這些地區的管理服務還相對滯后，需要設立鄉鎮級行政區劃進行管理和服務。如茫崖行委大浪灘地區、冷湖行委馬海地區、格爾木市察爾汗地區等，在條件成熟時加強鎮級行政區劃設置，以推動工礦區管理服務工作。

行政區劃管理和改革是一項復雜而系統的工程，改革行政區劃會因動一地而動全局，需要穩步推進。在調研中，我對海西州的行政區劃體制、存在的問題、改革的軸距進行了深入思考，提出了不成熟的意見，供州委、州政府在工作中參考。