淺談中國地方政府債務管理

陸馨怡

【摘要】近年來，隨著中國經濟建設步伐的加快，國家的政府性支出大幅增加，部分地方政府自身財力捉襟見時。于是地方政府大量舉債，使得地方政府性債務規模不斷增加，并在中國地方政府債務管理中出現了一系列問題。本文通過從國內的具體情況出發，分析研究地方政府債務管理的背景意義，當前債務管理中出現的問題，分析這些問題產生的原因，提出了適合我國國情的合理化建議，希望對完善中國地方性債務管理起到一定的促進作用。

【關鍵詞】地方政府 債務管理 對策分析

一、地方政府債務的界定

地方政府債務的界定。地方政府債務指地方政府通過各種方式直接舉債融資，負有直接償還責任的債務，以及為其他借債主體提供擔保、負有間接償還義務的債務。地方政府債務這一概念存在狹義與廣義之分。從狹義上說，地方政府債務即是地方政府作為債務人，在法律上承擔了向債權人還本付息的義務。從廣義上說，地方政府債務還應該包括由政府行為引起的，未來可能會導致政府承擔支付義務的事項。

二、我國地方債務及其管理的現狀

（一）債務總量巨大且增長速度快

隨著社會主義市場經濟的發展和城鎮化進程的推進，我國地方政府對基礎設施建設的支持力度不斷加大，資金投入量不斷地上升。然而，在實際的建設過程中，地方政府的財力不能夠滿足建設的需求，政府不得不以向外借債的方式來滿足建設投資的需求。據統計，我國縣級平臺公司的數量不斷增多，地方政府債務的規模也在不斷增大。《中國國家資產負債表2015》顯示，截至2014年底，地方政府總資產108.2萬億元，總負債30.28萬億元，凈資產77.92萬億元。從2010年年底至2013年6月底的兩年半時間內，全口徑的地方政府性債務余額增長了7.2萬億元，增幅為67.3%，年復合增長率為22.9%。這一增速雖然低于2009年61.92%的水平，卻超過了同期GDP的年均增長8.5%的水平。巨大的債務規模、高速的增長速率，使得地方政府和中央政府的的發展了形成了巨大的財政風險，影響到國家經濟的發展和穩定。

（二）地方政府融資平臺公司管理不善

地方政府主要是通過地方的融資平臺向外借貸融資。但是一方面，地方上的融資平臺其管理機制存在漏洞，在治理結構、責任落實以及實際操作方面中都存在不規范的現象；另一方面，地方政府對這些融資公司的監管力度不夠，在進行接待時并不完全了解該平臺公司的實際情況和信譽，在地方政府承擔全部責任的情況下，一旦出現違約，我國經濟將會受到巨大沖擊。

（三）地方政府借債融資不規范

當前，我國地方政府在借貸融資方面的規范性有著較大的不足，地方政府性債務管理的一般性機制不健全，規章制度缺乏規范，相應的規章制度建設不健全，地方上收支計劃不完善，尚未形成對應的管理機構對債務實現統一有效的管理，做到專款專用。同時舉債行為隨意，主觀隨意性較強，缺乏科學性。即使在中央下達了規范文件后，仍然有很大一部分違規融資現象的存在。

（四）償債能力不足

由于缺乏有效的債務償還機制，目前我國地方政府債務的償還具有被動性，沒有將政府債務的償還完全納入年度計劃，急躁安排償債資金，只是到需要還本付息時才被迫介入，或是通過預算扣款等方式被動還債，依靠舉新債來還舊債。

現階段中國正處于經濟轉型期，國際大環境仍不樂觀，且人口紅利減少，經濟下行壓力巨大，地方政府面臨著財政收入增幅降低的風險。地方政府本身作為公共產品的提供者，政府基金性收入很難與企業利潤相比，本身不以盈利為目的，很難從投資中得到較高的回報，因而自身償債能力存在一定限度。

三、地方政府債務管理問題形成的原因分析

（一）政府預算制度的不健全

《預算法》規定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定的除外，地方政府不得發行地方政府債券。若地方政府財政資金不足的情形下，中央政府只允許地方政府以擔保或者其他形式進行融資，不允許發行地方債，從而加重了地方政府隱性或有負債，不利于對地方政府債務規模和債務風險的有效控制。

此外，由于我國預算外資金不納入預算管理，缺乏嚴格的監督和制約，使得預算外資金帳戶成為地方政府債務的庇護傘，導致預算支出受制于地方稅收收入的剛性，地方政府只能從預算外資金尋找突破口，舉債便由此成為地方政府化解地方收支矛盾的重要策略。

（二）地方行政管理體制的缺陷

在地方政府債務中有很大一部分是由政府的直接行為所導致的，因此可以說，政府行政管理體制的缺陷直接導致了地方政府債務風險問題的形成。

首先，干部的績效考核不科學。當前政府官員考核的重點是GDP增速、地方政府財政收入以及本年度上繳上級資金的完成情況，而債務的負擔狀況，債務的償還情況等反映地方政府性債務問題的指標卻不納入地方政府政績的考核評價體系。這樣容易造成基層政府追求績效，急于在任期內做出成績，不惜大規模舉債增加新債，甚至以高貸款率為代價貸出資金來發展經濟及城鎮基礎設施建設，只管借錢舉債而不計成本效益，只關心政治前景，這種行為短期化使得政府債務規模不斷增大。

其次，債務事后的問責機制不健全。我國地方政府的人事更替較為頻繁，官員決策事后責任的追究制度并未形成，從而減少對決策失誤的責任機制。政府行為的不規范，促成了負債的產生和積累。

最后是沒有統一的部門去管理地方政府的債務。目前，在我國，盡管制度上規定了各級地方財政部門來對各地的地方政府債務進行管理，但是現實中我們發現，各個層級的財政部門并沒有盡心盡力地去完成對地方政府債務的管理。他們往往只對自己負責的財政部分進行管理，有一種“事不關己，高高在上”的狀態，充分說明了我國財政體制的不嚴謹，這樣不僅會造成無法掌握我國的地方政府債務情況，也會使得各地政府在增加債務方面少了節制。

四、化解我國地方政府債務問題的有效途徑

當前，地方政府的債務規模龐大，給地方經濟的發展和社會的和諧穩定帶來了嚴重危害，必須要引起高度重視。通過分析我國債務問題的現狀和原因，防范和化解地方的債務問題，應該按照分類管理和綜合管理的原則，建立起規范、適度和透明、高效的地方債務管理機制。

（一）編制地方政府的債務預算

地方政府的預算應按照地方政府債務的資金來源和其支出的結構，來反映政府債務資金的借入、使用和償還的情況。地方政府債務預算應該把包括償債資金的收支預算，償債資金的收支預算和債務資金收支平衡預算在編制預算時應注意債務種類和項目的完整性。

（二）進一步規范完善分稅制財政體制

首先，要強化政府間事權財權的合理劃分。按照公平透明的原則，合理劃分政府的財權，確保政府事權和財權相統一，以法律的形式加以明確，從而保證各級政府履職需要，形成穩定的各級地方主體稅種，建立起各級財政收入的穩定增長機制，賦予地方政府適當的稅收管理權限，減少地方政府融資的數量，提升債務的可控度。

其次，完善財政的轉移支付制度。以法律的形式對轉移支付的標準和分配方法進行規定，減少人為因素的干擾和影響，提高資金的使用效率。同時，調整各項轉移支付資金的比重，從而解決地方政府財政的資金缺口問題，避免地方政府舉債行為。

（三）建立嚴格的地方政府債務投資責任制

嚴格落實債務投資決策責任，在各級政府使用、管理貸款資金時，要建立嚴格的債務投資決策責任制，以規范的形式明確項目負責人所應當承擔的管理和償債責任。通過加強對政府債務資金項目的可行性評估、論證和設計方案，鼓勵政府將資金投向交通道路、基礎設施、環境保護等涉及公眾利益的方面，充分發揮資金的投放效益。

建立起決策責任機制后，也要建立起相應的債務追溯問責制。將債務的借、用、還納入領導干部的考核標準，對盲目舉債，搞低水平重復建設，浪費資源，或是工作失職，無法按期償還本息者，要追究直接責任人的責任，問題較為嚴重的追究法律責任。

（四）擴大地方政府財源建設

地方政府債務問題突出的主要原因在于地方政府財力捉襟見肘，在分稅制體制下，地方政府獲得財政收入與事權不相匹配，同時，地方政府融資渠道較為單一，造成了對債務的依賴性較強。因此，擴大政府的財源，可以讓政府擁有更多的可支配資金，更好地履行其職能。當前，我國地方政府的融資渠道較為單一，信貸、外債等間接融資多，直接融資少，這樣會導致債務風險過高，也影響到政府在提供公共產品中的自主性。從我國的具體國情來看，除了傳統的如信貸和舉外債等間接融資方式外，地方政府還可以利用預算外資金、盤活國有資產、發行準地方債券、經營城市資產、項目融資以及產業投資基金等方式來擴大財源，募集資金，改善債務負擔較重的情況。

五、結論

現階段，我國各級地方政府債務結構復雜，種類繁多，龐大的債務規模已經引起了社會各界的警覺，地方政府的債務管理問題一再被提及。當我們充分了解了地方政府債務產生的合理性的以及必要性的同時，也應該清醒地認識到無序地方政府債務管理也會帶來許多負面效應，影響財政資金地運行和經濟的穩定，甚至會引發社會問題。因此要盡快建立起規范、適度和透明、高效的地方債務管理機制，防范和化解地方政府債務風險，確保我國經濟的穩定、和諧、健康發展。

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