省級地方人民代表大會立法問題研究

2015年修改的立法法再次重申“規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過”，改變了以往大會立法過少的狀況，把大會立法問題又一次提上了省級地方人大的議事日程，對這一問題有必要從實踐與理論結合的高度加以總結和研究。

一、上海市人民代表大會制定地方性法規的實踐

地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。憲法第100條規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。”可見，制定地方性法規的主體是兩個，一個是人民代表大會，另一個是它們的常務委員會。但長期以來，各省、直轄市的人民代表大會的立法權往往被虛置，很少行使立法權。本市情況也大體如此。從1980年3月到2012年的32年間，由市人民代表大會審議通過的地方性法規，只有《上海市普及義務教育條例》《上海市青少年保護條例》（大會原則通過）《上海市人民代表大會關于代表議案的規定》《上海市人民代表大會關于代表書面意見的規定》《上海市人民代表大會議事規則》《上海市制定地方性法規條例》等6件，加上代表議案的規定、大會議事規則各一次修正案的審議和普及義務教育條例廢止案的審議，經代表大會審議的立法案只有9件。

代表大會立法權往往被虛置。其原因：一是憲法、地方組織法沒有對地方人民代表大會及其常委會在制定地方性法規的職權方面作出各自權限范圍的劃分。這點不同于全國人民代表大會及其常委會。憲法規定，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構和其他基本法律；全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律。憲法的規定為全國人大及其常委會在立法權限上作出基本的界定和分工，因此全國人大行使立法職能比較多。由于長期以來地方人大及其常委會之間在各自立法職能上職責不清，必然影響地方人大立法職能的行使。雖然立法法規定：“本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過。”但什么是“本行政區域特別重大事項”，仍然不易被把握。二是地方人大會議會期一般比較短，為節省時間，同時也減輕審議法規帶來的工作壓力，一般不考慮將法規案提請代表大會審議。三是對代表大會行使立法權的重要意義認識不足，往往認為，既然大會立的法規與常委會立的法規在法律效力上一樣，何必一定要由大會來立法。

隨著我國人大制度的不斷完善，如何更好地發揮地方人大在立法中的作用，已成為健全和完善人大制度的重要內容。各地人大也積極進行代表大會立法的探索與實踐。

二、關于新形勢下大會立法重要意義的幾點認識

從省級地方人民代表大會的發展歷程看，大會立法不僅是實踐問題，也需要從理論上不斷提高對其重要意義的認識。

（一）從完善人民代表大會制度的角度看，大會立法進一步保障了地方人民代表大會全權地位的落實。地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，從行使法定職權看理應是全權性的。憲法明確規定，省、直轄市的人大及其常委會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。而立法法進一步強調了有立法權的人大必須擔負起制定本行政區域特別重大事項的地方性法規的重要職責。從以往實踐看，大會立法權的虛置，一定程度上影響了地方人大全權地位的落實。立法法修改后，各地方人大普遍加強了大會立法。

（二）從法治建設的角度看，大會立法進一步提升特別重大事項立法的法定權威，有利于在立法工作中貫徹以人民為中心的理念。黨的十八屆四中全會決議指出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。健全有立法權的人民代表大會主導立法工作的體制機制，發揮大會立法的法定職能作用，有利于保障人大及其常委會在立法工作中的主導地位，也有利于保障人民當家作主的實現。立法法明確了省級人大與同級常委會通過的地方性法規的不同法律層級，凸顯了特別重大事項立法的法定權威，為法規的順利實施奠定了法理基礎。

（三）從提高立法質量的角度看，大會立法完善了地方立法的體制架構，為落實民主立法、科學立法開辟了新的途徑。代表作為省級地方國家權力機關組成人員，通過大會立法直接參與本行政區域特別重大事項的立法，這是民主立法的直接體現。代表在大會立法中能夠發揮民意匯集的重要作用，直接把人民群眾的意見帶到大會上來，更加有效地提高了地方立法的質量。有利于發揮地方立法兩個主體的積極性，有利于省級人大立法職權的落實。

（四）從社會影響的角度看，大會立法進一步把立法機關立法活動與全社會的尊法學法守法結合起來，形成代表直接參與立法和公民有序參與之間的良性互動。從大會立法的實踐看，人民群眾對大會立法的關注程度普遍高于常委會立法，這對全社會的尊法、學法、守法有很大的推動作用。由于特別重大事項立法往往事關全市人民群眾的切身利益，公民的有序參與度也普遍高于常委會立法，有利于推動全社會積極參與地方立法的實踐，進一步推動地方立法的民主進程。

三、改進和加強代表大會立法工作的建議

加強代表大會的立法工作，除了需要進一步增強對代表大會立法意義作用的認識外，建議做好以下幾方面工作：

（一）合理確定代表大會立法事項。地方人大的立法權以往被虛置的原因之一，是憲法、地方組織法沒有對地方人大及其常委會在制定地方性法規的職權方面作出權限范圍的劃分。針對這一情況，2000年全國人大在制定立法法時已經在第六十七條中作了規定。這為地方人大及其常委會在制定地方性法規的權限方面作了基本的職權分工。2001年，本市制定的制定地方性法規條例第三條第二款也明確，“規定本市特別重大事項的地方性法規，應當由市人民代表大會通過”。為了落實立法法和本市制定地方性法規條例的規定，需要將“本行政區域特別重大事項”具體化。結合法律規定和地方人大立法的實踐，建議明確下列立法事項可以提請人民代表大會審議、通過：第一，從法律地位而言，涉及代表大會的議事規則、代表的履職規范等事項的地方性法規，不宜由常委會制定，而應提請人民代表大會審議通過。第二，規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應由人民代表大會通過。一般來說，凡涉及本地區全局的重要事項或者涉及較多數群眾切身利益、較多數群眾關心的事項，都可認定為“特別重大事項”，如環境保護、食品安全、公共安全、社會保險、特殊群體權益保護等。第三，對全國人大制定的基本法律，在地方人大權限范圍內需要制定的實施性法規。第四，尊重代表意愿，凡有相當數量的代表，如有占代表總數百分之十的代表提議要求立法的事項，應提請代表大會審議通過。此外，人大常委會認為需要提請人民代表大會制定法規的事項，也可列入“特別重大事項”。

（二）加強組織代表參與立法的履職學習工作。為了切實行使好大會立法權，人大代表需要加強履職學習，掌握必要的立法知識和立法技能。建議常委會每年在組織開展人大代表履職學習培訓時，安排一定時間幫助代表比較系統地學習、掌握立法所必需的基本知識和專業知識，如學習立法法、制定地方性法規條例、立法技術規范等。此外，還要有計劃地組織代表開展立法調研活動，使代表熟悉有關立法的背景和執法現狀，提高代表參與立法的能力和水平。

（三）加強代表大會立法的理論與實務研究。制定地方性法規是代表大會的法定職權。相關法律、法規在程序上對大會立法也有明確規定。但從實際操作層面看，仍有許多理論與實務問題值得深入研究。如，什么是本行政區域的特別重大事項，既是實踐問題，同時也是理論問題。如，對原有常委會制定的法規，擬通過代表大會修改，是通過廢舊立新重新制定呢，還是直接通過修正、修訂的方式進行修改，代表大會可不可以直接通過修改常委會以往通過的法規來行使立法權？通過廢舊立新的方式，就立法而言是沒有問題的，但這種方式可能會給社會帶來一定負擔。如，地方性法規如果設定了行政許可等制度，即使新法規保留這些制度，但由于原法規被廢止，原來所發許可證的法律依據已經失去，許可證自然失效，行政相對人必須按照新法規要求重新辦理相關許可事宜，這在立法理論和實踐中也需要加以解決

（四）完善代表大會立法工作的相關制度。目前本市規范代表大會審議法規案的程序，主要由制定地方性法規條例加以規定。該條例的第二章12條，對法規案的提出主體、審議程序、主席團和相關委員會的職責等作了規范。從本市實踐看，僅僅只有這些規范恐怕還簡單了些。代表大會立法與常委會立法比較，其民主性、科學性更強，但由于代表大會會期較短，代表人數眾多，要保證大會對法規案的審議質量，必須有相應的制度和程序作保障。近年來，全國人大及各地人大在建立和完善大會立法的工作制度和程序方面作了很多探索。市十四屆人大會議在制定和修改5件法規時，也探索和實踐了很多非常好的做法，對代表大會順利審議法規起了很大作用。為了保證這些好的做法不因人而變，建議制定《關于加強上海市人民代表大會立法工作的若干規定》，為大會立法的制度化、程序化、規范化提供必要的法治保障。