社會組織參與扶貧脫貧的政策、理論及實踐研究

于新華

【摘要】本文在梳理社會組織發展的歷程中發現，社會組織對我國扶貧脫貧的工作具有重大的推動作用。在此基礎上，接著研究了社會組織參與脫貧攻堅的政策依據與理論基zk，進一步肯定了社會組織參與的必要性。最后，提出了如何讓社會組織更好地發揮作用的建議。本文的研究成果不僅有利于讀者把握社會組織參與扶貧、脫貧的作用與意義，更重要地在于希望為打贏脫貧攻堅戰提供指導性的建議。

【關鍵詞】社會組織；扶貧脫貧；政策；理論；建議

一、研究背景

社會組織參與扶貧脫貧工作的歷史，可以大致分為新中國成立初期到改革開放前、改革開放后到十八大前、十八大初至今這三個階段。首先，在新中國成立初期至改革開放前這一階段，由于國家計劃經濟體制的約束以及大躍進、文化大革命等各種問題層出不窮，社會組織在扶貧、脫貧工作中收到的成效甚微。再加上這一時期的社會組織數量上很少，所以其在扶貧工作中的作用比較小。到了改革開放后，由于國家解除各種約束社會經濟發展的枷鎖，這一時期的社會組織數量每年不斷地攀升，社會組織在扶貧投入的資金上也不斷地上升，很大程度上幫助了貧困地區與貧困戶，收到的成效很多。就投入資金來說相關資料顯示，1986-2000年間，全社會投入扶貧資金總計為2310.4億元，其中社會組織總投入567億元。十八大后，由于習總書記的人民情懷，對貧困地區人民的惦記以及多次親身調研考察貧困地區與慰問貧困戶，從而提出要大力解決貧困地區人民的貧困問題，要激發包括社會組織在內社會各界力量參與扶貧、脫貧工作中來。這一時期，由于國家政策上的大力支持與引導，社會組織在扶貧工作中的作用日益顯著。不僅在數量與資金投入上大大增加，而且這一時期的顯著特征在于扶貧工作已由“政府主導”向“社會組織主導，政府引導”轉型，這種轉型非常有利于社會組織發揮自身的優勢與力量，并使其在政府的正確引導與支持下，深入到扶貧、脫貧工作中。

二、政策依據與理論基礎

（一）政策依據

近年，關于社會組織參與扶貧的相關中央政策層出不窮。如2011年7月中共中央、國務院印發了2011-2020年農村扶貧工作的綱要，在綱要中明確指出扶貧的基本原則之一就是社會幫扶，共同致富，肯定了社會組織參與扶貧、脫貧的作用。2014年2月，在國辦印發的扶貧工作意見中，闡明了要建立有利于社會組織等各方面力量參與脫貧攻堅的制度。同年5月，在創新扶貧社會參與機制一方案中，明確了扶貧工作的大格局。此外，同年12月，國務院辦公廳再次強調社會力量在扶貧中的作用，并在推動社會各界力量參與扶貧工作意見中，強調了社會組織參與精準扶貧工作雖然潛力巨大，但同時，也點出了在參與扶貧工作中存在不完善的地方。到了2015年12月，在打贏脫貧攻堅戰這一決定中，提出要建立社會各界力量參與扶貧、脫貧的機制，從而為實現長久的脫貧提供動力。次年12月，在《國務院關于印發“十三五”脫貧攻堅規劃的通知》中，具體地明確要支持社會組織參與扶貧資源配置等一系列工作。近期，于2017年12月5日發布的《國務院扶貧開發領導小組關于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》一文，更加堅定地闡述了參與脫貧攻堅是社會組織的重要責任，及全國性和省級社會組織是社會組織參與脫貧攻堅的主力軍，指出了社會組織參與脫貧攻堅的重點領域等，點出了社會組織在參與扶貧工作中的諸多關鍵方面。

總體而言，社會組織參與扶貧、脫貧攻堅的工作是具有強有力的政策依據。

（二）理論基礎

1.市場失靈

眾所周知，市場在資源配置中的作用，是被許多理論所論證過的。中國不遺余力地要從西方引進市場機制來配置資源，推動經濟體制機制改革，就可以看出市場機制的巨大優勢。

市場機制通過供求關系來調節價格，使資源配置達到最優狀態。盡管市場的優勢很大，在面對壟斷、公共產品、外部性等問題下，有時卻顯得無能為力。由于扶貧、脫貧在很大程度上隸屬于公共問題，特別是貧困地區的公共產品及服務的供給方面及其市場發育的不完善，市場在這方面的作用必然會由于自身的局限性而受到約束。另一方面，按照西方的市場失靈理論，政府可以克服由于市場的失靈而帶來的問題。但這不免又會帶來其他的問題，由于政府官員制度極其繁雜以及官員只注重自身的地位與舒適，只看收益，不注重成本，不可避免地會導致政府在扶貧、脫貧工作中的低效率與高成本。由于得不到有效的監督，扶貧專項資金很容易出現撥付不及時、被挪用的情況。再加上各級政府在扶貧、脫貧問題中責任不明確，有時候更是出現推卸責任的情況。在扶貧、脫貧工作的后期，不在于向貧困地區一味地投入資金，而在于如何對貧困戶進行扶智、扶志，而政府人員由于大多數只看重自己的績效考核，很難真正地對貧困戶進行細心指導。可以見得，政府在扶貧、脫貧工作方面也會由于自身的局限性，而不利于脫貧攻堅任務的完成。

面對政府在扶貧、脫貧工作中的局限性以及市場在這方面的失靈，把社會組織引入到其中具有一定的意義與作用。雖然社會組織在配置資源方面很難達到市場機制配置的低成本與高效率，但與政府的低效率與高成本相比較而言，以及市場與政府在扶貧問題上容易出現的失靈與局限性，社會組織具有一定的長處。比如社會組織與市場相比較，更加關注以人為本，注重因人因地分配資源，而不是機械地配置資源達到最優的狀態；與政府相比，可以更加靈活地開拓扶貧、脫貧的各種新方式與新模式以及更容易注人新動力，從而擺脫政府扶貧工作的僵硬化與固定模式等等。簡而言之，在公共產品供給、資源的人性化配置、關注貧困戶的感受及靈活性方面是政府與市場所不能及的。

2.多元治理理論

脫貧攻堅任務之艱巨，不是某一個人，某一個單位，某一個政府組織所能完成的，必須調動多方面的力量來共同完成這項艱巨的任務。按照多元治理理論的要求，在對公共事務治理方面，第一，治理的主體需要多元化。在扶貧、脫貧的貧困治理中，不僅需要市場與政府發揮作用，更需要社會組織的這一主體發揮力量。第二，在治理領域方面，政府更偏重在政治領域方面的重要作用，而市場則偏重經濟領域方面的調節。社會組織則不僅在經濟領域，而且在生活領域，社會組織也扮演著重要的角色，從而符合多元治理理論的多元治理領域的要求。在貧困治理領域內，廣泛地鼓勵社會組織參與扶貧、脫貧工作之中，不僅可以有效化解市場與政府治理治理目標的單一化，而且面對扶貧問題，三個主體之間還可以相互促進、相互協調，共同治理和推動脫貧任務的完成。

三、社會組織參與扶貧脫貧工作的的建議

盡管社會組織具有政策支持及理論依據，而成為脫貧攻堅的重要力量，這也不是說社會組織在扶貧、脫貧工作中就是完美的、沒有缺陷的。猶如市場、政府一樣，社會組織也會由于自身的特點，而表現出一系列的困境難以解決。如社會組織自身能力不足、國家在這方面的政策、法律制定不完善等。但只要明確其參與扶貧、脫貧工資的正確方向，營造良好的環境，就可以更好地發揮社會組織幫助打贏脫貧攻堅戰的任務。

（一）中央、地方在政策方面要給予大力地支持與引導

中央應從大的層面規定社會組織參與扶貧的方向，地方政府則需要在落實中央的政策文件基礎上，要具體地，從小的方面著手來規定社會組織如何與貧困戶進行有效地、精準地銜接。盡管中央在近期發布了關于動員社會組織參與扶貧、脫貧的通知一文件，但地方在在落實文件所傳遞的的精神時不夠及時或不到位，進一步地會給社會組織造成一些不必要的麻煩與誤解。由于地方政府在對接社會組織與貧困戶之間的關系起著十分重要的作用，因此，這需要地方政府在政策上要明確社會組織參與扶貧工作的實施規則，讓社會組織明確自己的方向。另一方面，從政策上給予引導還不夠，還要從政策上明確社會組織與政府的關系。政府要給予社會組織一定的空間，讓其發揮自身的積極性，要拿捏有度，不能管得太嚴，也不能讓社會組織在脫貧攻堅中亂了步伐。

（二）社會組織需要加強自身能力的建設

一方面，在扶貧、脫貧工作中，組織成員們很容易出現懶散、懈怠、積極性不高的情況，因此這需要社會組織需要建立相應的懲罰獎勵制度，來規范并激勵他們投身于扶貧工作中。另一方面，從社會組織的扶貧能力來看，還有待進一步提高。社會組織可以通過自身的影響力以及良好的信譽來籌集相關的資金，提供優質的產品與服務，也還可以通過與一些企業以及政府的積極合作。社會組織作為一個大的層面，各具體的社會組織之間也可以通過互幫互助，共享信息等來提升自身的扶貧能力。

四、總結

在對社會組織參與扶貧脫貧工作的研究中，可以得出，社會組織在脫貧攻堅中的作用十分重要，不容忽視。脫貧攻堅不僅需要政府來引導，更需要社會各界的力量參與到其中來，所謂“眾人拾柴火焰高”，必須發揮各主體的主動性與創造性，推動扶貧、脫貧工作的進展。社會組織應該創新扶貧脫貧的新思路、新模式，從而最大化自身在脫貧攻堅中的效益。政府一方面應該通過出臺發布政策文件來支持社會組織參與扶貧中，為其營造良好的環境；另一方面，則需要與社會組織在資金與資源方面進行合作，打造“1+1>2"的模式，互相幫助，相互配合。

參考文獻：

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