我國企業主導新城投資開發存在的問題和建議

程芝元

【摘要】從1998年加快城市化進程開始，我國城市化率每年以約高于1%的增速飛躍式高速增長，到2017年底，我國城市化率已達到57%，我國城市化發展已經進入新的歷史時期。一方面我國城市化飛速發展極大的促進了經濟社會的發展，積累了社會財富，增加了就業，改善了人民群眾的居住和生活品質，帶來了社會繁榮；另一方面也因為種種原因相當部分的城市化進程帶來了“城市病”，主要表現：有的非理性開發導致交通堵塞、污染嚴重的“堵城”，有的僅僅只搞房地產開發缺乏產業支撐的“睡城”，有的盲目過度開發成為“空城”，極大的浪費了社會資源和財富，也給經濟社會的發展烙上的永久不可逆轉的“傷痛”。針對當前單一的地方政府主導新城投資開發的模式存在的突出問題，國家應當探索多元化的新城投資開發模式，鼓勵企業參與并主導新城投資開發的模式；隨著我國進入新時代，社會主要矛盾轉變為人民群眾日益增長的物質文化需要與發展不平衡不充分的矛盾，企業參與并主導新城投資開發的模式將為解決新時代社會主要矛盾在新城投資開發模式方面提供有益嘗試。

【關鍵詞】企業主導；新城；投資開發；問題建議

一、企業主導新城投資開發的現狀

一般來說，新城投資開發行為主要是地方政府主導，政府或政府組建的投資平臺公司，從新城城市發展規劃定位開始，經過土地利用規劃、征地拆遷安置、基礎設施建設形成七通（市政道路通、供水、供電、供天然氣或煤氣、通訊、網絡、供熱氣）一平（場地平整）的“熟地”，通過城市配套商業招商、投資開發建設形成“熱地”，拉動經營性建設土地的出讓價值，推進房地產開發建設，帶來城市居住和商業消費的人氣，最后進入城市管理階段，從而完成了新城城市化過程。企業參與到新城投資開發城市化過程多為階段性參與，如一級土地整理投資開發、二級房地產開發、城市配套商業投資開發等獨立階段。在發達的“北上廣深”一線城市因其獨特的區位、優質的市場配置資源、超前的城市規劃發展理念、集群的高素質人才、強大的財政實力、充裕的融資渠道和資金等因素不可能產生新城投資開發由企業主導的情況。

在國內，企業全過程參與新城投資開發的較少，即使參與也多是融資性和從屬性參與；企業全過程參與并主導新城投資開發的更少，而且主要在相對欠發達區域，多為區位相對較優、城市規劃發展理念落后、高素質人才相對欠缺、財政實力較弱和融資渠道較窄，且毗鄰發達城市或大中城市周邊。企業全過程參與并主導新城投資開發的商業模式最早起源于十多年前華夏幸福在河北廊坊的固安新城，2011年央企中國中鐵在貴州打造的中鐵國際生態城，以及其它企業在其它區域主導新城投資開發的類商業模式，已經嶄露頭角。在綠色、環保、生態主題越來越重要，國家為防范地方債務風險嚴控融資規模新常態的今天，此商業模式的成功運作已為政府取得良好的社會效益和經濟效益、企業取得很好的經濟收益和品牌效益，以及當地老百姓獲得收入實惠和就業受益的“三贏”局面，成功打造的固安新城和中鐵國際生態城的美譽度和影響力正吸引大量的各級地方政府實地考察，多數地方政府在理性分析后拋出橄欖枝，期望借鑒企業主導新城投資開發的商業模式加快地方經濟社會的可持續發展。

二、企業主導新城投資開發的主要問題

企業主導新城投資開發主要包含主導城市規劃定位、主導基礎設施建設、主導土地資源用途規劃、主導產業投資開發、主導城市運營管理等方面。根據新城投資開發的階段，企業在主導新城投資開發過程存在一些亟待解決的問題：

難以選擇投資開發主體。地方政府選擇主導新城投資開發企業這一投資主體的行為應當是政府采購行為，如何既能保證其選擇行為公開、公平、公正（即“三公”），滿足合規要求，又能達到適應市場化擇優選擇的目的，對于地方政府來說是一大難題。地方政府的“三公”選擇程序，主要是招標拍賣掛牌程序，但是現狀一是因為新城投資開發一般是地方政府主導、企業基本不參與，國內具有城市定位理念先進規劃能力強可供選擇參與競爭的企業數量不多；二是單有城市定位理念先進規劃能力強、同時具有較強的投資能力和全過程運作能力的企業更是鳳毛菱角。如果地方政府選擇程序太過于繁瑣，企業一方面要在未被選擇要投入大量的人力、財力和大量市場研究工作耗費時間，另一方面企業擔心自己核心商業秘密之一的城市規劃定位成果一旦在未被選擇前提交，可能導致成果被竊取，可能被個別誠信較差的政府拿到城市規劃定位成果后終止合作，企業經營風險較大。

城市規劃定位風險較大。企業主導新城投資開發的核心是企業對于新城開發區域的城市規劃定位，新城的城市規劃是地方政府的行政行為，而城市規劃來源于該區域市場調查、城市發展研究后的城市定位。從地方政府角度，擔心平庸的城市規劃定位能力導致項目平庸，品質較低，不上檔次，不能可持續發展，有可能成為歷史的“罪人”，這樣的案例和教訓不少。地方政府畢竟是行政機關，選擇最優化又能落地具有可操作性的城市規劃定位的評判能力事實上又是弱項，也正因為地方政府城市規劃定位能力弱才邀請城市定位理念先進規劃能力強的企業來主導新城投資開發，地方政府難以評判企業城市規劃定位能力和水平的優劣，這本身就是矛盾。通行的做法是地方政府聘請國內國際行業內專家幫助其評判，對于一般新城投資開發是沒多大問題，但是對于自然稟賦較差、區位優勢又不明顯區域的城市區域的規劃定位，專家就難以有效解決，一方面是專家對同一新城的理論意見多是不同角度的，有時候專家間的意見本身就相互矛盾的；另一方面是專家的意見因其不實際投資不實際運作，多會出現規劃難以落地、可執行性較差，或投資成本極高、投資收益極差的狀況，那種外表“華麗”僅僅寫在紙上的規劃非常多。

新城發展的土地建設指標難以滿足。國家對于城市發展實行區域平衡、總量控制，土地建設指標是制約大多數新城開發建設發展的瓶頸，土地建設指標對于地方政府來說一般都比較緊張；有的地方政府主觀上認為企業主導的新城開發是企業的事，盈利屬于企業，共贏發展的大局觀欠缺，企業主導的新城投資開發項目的土地建設指標供需矛盾就更加突出；有的地方政府對于土地利用政策水平不足，在政策性指標本身就緊張的情況下，原有土地建設指標挖潛不夠，取得的土地建設指標又沒有有效利用而浪費土地建設指標；有的地方政府土地建設指標利用觀念較差，出現土地建設指標利用與開發進度不協調脫節而閑置土地建設指標的情況。

產業招商投資難落地。經過審批的新城城市規劃定位涉及的新型產業投資落地才是關鍵，也是新城可持續發展、片區開發快速成型和增值的“發動機”。一般作為主城區自然延伸的非純工業區的新城，基本沒有考慮產業招商，僅為城市配套功能的商業。企業主導新城投資項目在城市規劃定位大多會考慮打造商業綜合體、文化、旅游、科研、創意、智慧、游樂、酒店、特色小鎮、養生養老、休閑度假、體育運動、教育培訓等生態產業以及主城區發展自然轉移的產業，此類新型朝陽生態產業對于聚集高端可持續人氣、產城一體、拉升城市品質、提高區域價值的作用很大，但是此類產業大多投入高、投資周期長、回報率低或虧損面大。地方政府受融資、土地出讓、人才和觀念等限制難以招商；即便勉強招商也會是投資難以落地。企業主導此類新城投資開發，盡管企業可使用的市場化手段多樣，招商合作方式靈活，但是大多地方政府給予的優惠政策有限，支持力度不夠導致新城快速形成“熱火朝天”的局面較難。

城市管理運營不適應新業態。城市管理和城市運營是兩個不同層面的概念，城市管理是城市基本功能的保障，城市運營是在城市管理基礎上，保持城市新型產業持續健康經營的保障。一般來說，城市管理屬于地方政府行政行為，城市運營屬于地方政府采購行為。良好的城市管理和城市運營是商業綜合體、文化、旅游、科研、創意、智慧、游樂、酒店、特色小鎮、養生養老、休閑度假、體育運動、教育培訓等生態產業以及主城發展自然轉移產業新城的保障，也是保持產業新城的生機與活力的途徑。國內少量城市區域也開始嘗試將傳統的城市管理外包給專業化企業，此城市管理外包服務逐步開始轉化為政府采購行為，如貴陽部分區縣試行效果就非常明顯，不僅成本相對節約，而且城市市容市貌更加靚麗。新業態的產業新城的城市管理運營不同于傳統的城市管理，各新業態產業間的市場運營服務要求也有較大的差異化，專業化要求程度也很高。多數地方政府的觀念還難以從傳統的城市管理向新型的城市管理，以及更加高級的城市運營轉變，導致企業主導新城投資開發的城市管理和城市運營不適應新業態。

三、加快企業主導新城投資開發的建議

促進市場主體的公平競爭，從源頭上解決多元化市場主體參與新城投資開發。在新時代社會主義市場經濟轉型升級、提質增效過程中，國家層面和地方政府都應該將企業納入新城投資開發的參與主體中，制定企業同等參與新城投資開發政策。從經濟學原理來講，只有充分的競爭才有效率和效益。加大力度引入市場競爭機制，從傳統的地方政府或政府平臺公司主導新城投資開發單一的壟斷模式，轉向多元化的企業同等參與主導新城投資開發模式，從而從根本上改變地方政府既當裁判員又是運動員的不良狀態，政府可以從直接參與市場競爭主體中解脫出來，輕裝上陣；地方政府不僅可以獲得更多的外來投資，吸收更好的規劃開發理念，打造更新的產業業態，加速區域新城可持續發展；而且從某種程度上講還可以打破地方壟斷，防止腐敗，讓那些想干事、能干事、干成事的地方領導干部可以大膽、開拓性的工作。當然，鑒于參與主導新城投資開發的企業很少，地方政府在選擇參與企業時可以逐步放開，先期優先選擇有強大的投資實力、成功運作新城投資開發項目的央企、國企或大型上市公司，營造良好的市場公平競爭環境，讓更多愿意參與主導新城投資開發的企業主動轉型；遠期有更多的企業參與主導新城投資開發熱潮中，打造出更多的可持續發展的產業新城。

規劃定位以新型業態產業為主。新城城市發展規劃定位上，地方政府要從傳統的以房地產開發為主轉向以新型業態產業為主的新城投資開發原則，結合所在區域的經濟社會發展規劃，挖掘地方人文文化、非物質文化、特色產業、休閑旅游等優勢和獨特資源，與主導新城投資開發的企業一道科學論證，形成5-10年的產業新城發展規劃，按照法定程序形成法定規劃文本，理順開發時序，把控投資節奏，分期滾動實施，堅持一張藍圖繪到底。

多種方式爭取更多的土地建設指標，盡可能提高土地建設指標使用效率。土地建設指標的稀缺性要求地方政府站位要高、大局觀要強，地方政府應當本著互利互惠的原則，與企業一道組建專門機構負責土地建設指標工作。要在科學合理的新城城市規劃定位基礎上，加快修編新城土地資源利用規劃，結合新城產業項目推進進度，分年度有計劃的爭取更多的符合產業發展的新增土地建設指標；深入解讀土地建設指標使用政策，加大力度挖潛新城區域現有的土地建設指標資源；還可以將文化旅游、休閑度假、主題公園、體育運動等產業的土地利用和產業投資開發進度，與集體土地流轉、發展集體經濟組織、改善民生、和諧共生相結合，最大限度節約使用土地建設指標，最大程度有效使用土地建設指標；同時，廣泛收集土地建設指標使用信息，必要時可以在省內或跨省購買暫時未用或發展富余的土地建設指標，以突破新城投資開發受土地建設指標制約的“瓶頸”。

新型業態產業投資的特性決定需要降低投資門檻，給予優惠政策。地方政府要高度理解企業主導新城投資開發的難度和合作共贏的大局，充分發揮主導新城投資開發企業的市場化手段多樣化的優勢，充分調動主導新城投資開發企業的靈活運用招商合作方式的積極性，要根據各新型業態產業投資運作的市場化行規，針對成功運營的品牌業態企業，前期減少其直接投入資金，后期增加其滾動投入資金，降低業態企業的準入門檻，解決其投資風險的后顧之憂；地方政府還應當增強行政服務意識，簡化新型業態企業的投資審批流程，創設專門的服務窗口，開設綠色辦事通道，提高行政審批效率；在行政規費上盡量減免，在稅收政策上盡量優惠，在財政產業資金上盡量補貼，在產業融資上盡量降低利率成本，切實給予新型業態產業企業發展的實惠支持。真正使新型業態產業企業招得進來，運營得起來，生存得下來，發展有未來。

探索實施城市運營政策。企業主導的新型業態新城的城市運營需要轉變觀念，采用新的城市管理方式和城市運營模式，地方政府應當根據新型業態城市特點制定城市運營政策，將城市管理外包給專業服務企業，將城市運營通過一定程序交由主導新城投資開發的企業，利于主導新城投資開發的企業更加專注新城產業的培育，更加注重新城產業的可持續發展，更加主動提高城市運營服務水平，以期望獲取長期收益，避免短視化現象出現。

總之，加快企業主導新城投資開發步伐，促進多元化市場主體參與新城投資開發，保持新城投資開發市場可持續健康發展，事關國民經濟和社會發展大局，事關全面建成小康社會目標的實現，事關新時代“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的順利實施，對地方政府、企業和老百姓的發展有著積極的促進作用。相信通過國家積極引導，企業依法合規經營，一定會迎來企業參與主導新城投資開發的美好未來，為實現人民對美好生活向往的目標貢獻力量！

參考文獻：

[1]《中華人民共和國土地法》

[2]《中華人民共和國土地法實施細則》

[3]《中華人民共和國房地產法》

[4]《中華人民共和國城市規劃法》