國家治理進程中的政府現(xiàn)代化與社會現(xiàn)代化

黃 凡

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

國家治理體系，作為一個政府話語表達，是隨著治理理論在中國的實踐和改良中產(chǎn)生，并衍生出政府治理能力、社會治理等概念，其提出對中國的公共管理、政治研究產(chǎn)生了重要的影響。就現(xiàn)今的國家治理理論來說，治理能力、治理體系等都是以實現(xiàn)現(xiàn)代性的政府社會關(guān)系為目標(biāo)，并圍繞解決二者關(guān)系對治理主體進行安排和分工。按治理主體進行劃分，主要包括政府治理、市場治理和社會治理，市場治理的規(guī)范和驅(qū)動遵循一定的價值規(guī)律，通常根據(jù)政府和社會的互動發(fā)生改變；政府和社會作為現(xiàn)代化治理主體的有機構(gòu)成部分，在中國適用中產(chǎn)生的邏輯矛盾及其本身的精細化研究為學(xué)者們所關(guān)注。

1 國家治理現(xiàn)代化

中國正處在現(xiàn)代化進程中最為關(guān)鍵的社會轉(zhuǎn)型期，突出表現(xiàn)為政府不斷向社會放權(quán)，中國的國家治理，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下整合社會治理資源意義上的治理，各治理主體間的權(quán)限界定和互動模式處于一種探索和試驗的階段。全球化和信息化的世界大潮加劇了國家實現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化方面的壓力，中國不僅對國內(nèi)的治理有新的要求，更對中國模式的全球治理報以決心。當(dāng)下中國的治理模式正在由強大的政府、較不成熟的市場、發(fā)育程度較低的社會進行戰(zhàn)略升級，國家治理現(xiàn)代化成為必然的趨勢。

1.1 國家治理現(xiàn)代化的含義

治理理論是一個舶來品，隨著國家發(fā)展的需要逐步滲透到政府的話語體系中，但關(guān)于國家治理的界定，國內(nèi)外存在著豐富的觀點。在西方倡導(dǎo)者所討論的治理概念界定中，善治、政道、新治理是主要的研究成果，但在善治、治理以及新治理之間又存在著理論上的邏輯矛盾，成為治理理論引入?yún)s模糊不清的根源。其中Kooiman更為簡潔明確地將治理界定為國家、市場和社會之間新的互動形式，以應(yīng)對不確定性、多元化和社會與政策問題動態(tài)變化的增加[1]。但不論是西方語境還是中國的話語體系，國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于治理的觀點都強調(diào)這種優(yōu)化國家的行為模式絕不是強國家、絕對主義國家式的政府能力，而是一種關(guān)注實現(xiàn)政府治理、市場治理和社會治理有機配合的理論。

什么樣的國家才是現(xiàn)代化的國家？我們不僅需要現(xiàn)代民族國家的發(fā)展案例進行分析，還要結(jié)合適合中國本土國情的國家治理理論。在很長一段時間里，我們對現(xiàn)代化國家的理解，便是實現(xiàn)國家的工業(yè)化。隨著國家發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)，現(xiàn)代化到目前建立為四個層面上的現(xiàn)代化，即制度、物質(zhì)、文化和社會的現(xiàn)代化。中國的現(xiàn)代化自19世紀(jì)中期啟動，在20世紀(jì)上半葉進入高潮階段，直到當(dāng)下我們提出國家治理現(xiàn)代化。銜入當(dāng)前的觀點，國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵有多種解讀，但都明確了國家治理現(xiàn)代化囊括著國家治理體系、國家治理、國家治理能力以及國家治理主體四個核心概念。國家治理現(xiàn)代化也就是以國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向的國家治理行動的科學(xué)化、民主化、法治化、程序化和協(xié)同化[2]。這是一個改良的過程，也是一種發(fā)展的狀態(tài)。

1.2 國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展理念及目標(biāo)

各國涌入全球化、信息化等國際大潮，國內(nèi)改革由增量改革向存量改革轉(zhuǎn)變等內(nèi)外因素共同驅(qū)動了中國的社會轉(zhuǎn)型與變革，并在與外部因素的互相碰撞中產(chǎn)生了社會風(fēng)險，而對社會損失的關(guān)注更甚于對社會風(fēng)險分擔(dān)阻礙了全面深化改革的繼續(xù)。在此背景下，國家治理現(xiàn)代化作為一種聚集了關(guān)于有效治理學(xué)術(shù)理論的政府話語出現(xiàn)，該理論在中國的適應(yīng)性實踐中，在市場治理、政府治理、社會治理以及三者間的互動中成為國家治理現(xiàn)代化的研究內(nèi)核，并由此挖掘出國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在遵循、發(fā)展理念和發(fā)展目標(biāo)。中國的國家治理現(xiàn)代化致力于實現(xiàn)“兩個一百年奮斗目標(biāo)”，建成現(xiàn)代化的國家，這是一種和平、穩(wěn)定、安全的發(fā)展，同時在另一方面來說，該體系形成的國家治理理論也將著眼于中國理論的系統(tǒng)化和示范效應(yīng)。

就政府治理和社會治理而言，一方面，因為現(xiàn)有的制度體系的不足之處，以及對“民族國家”這個概念型共同體在管理權(quán)轉(zhuǎn)讓中的擔(dān)憂，政府治理的發(fā)展趨勢應(yīng)從規(guī)則和作為兩方面實現(xiàn)對政府體制的治理改良。另一方面，中國的治理傳統(tǒng)是全能型政治統(tǒng)治，從而產(chǎn)生了早期的臣民社會，壓抑和降低了社會發(fā)育過程中的以大眾為代表的參與元的創(chuàng)造活力，參與理性，社群的發(fā)育程度較低，由此，國家治理現(xiàn)代化關(guān)于社會治理方面強調(diào)公民社會的培育和引導(dǎo)，尤其是發(fā)展和培育第三部門來促進社會治理的優(yōu)化[1]。但無論二者任何一方的改變，都要求二者在多元和協(xié)作基礎(chǔ)上的穩(wěn)定和秩序。國家治理現(xiàn)代化的理想狀態(tài)，不是強大政府的權(quán)力主導(dǎo)發(fā)展結(jié)構(gòu)，也不是社會自我無限的自由狀態(tài)，是二者的相互促進和相互限制的均衡狀態(tài)，即保障社會變革風(fēng)險期的穩(wěn)健轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)規(guī)范的制度構(gòu)建和治理能力建設(shè)，促進國家的有效治理，塑造和諧優(yōu)良的政治共同體。

2 國家治理現(xiàn)代化的政府表征

從比較的視野來看，國家治理現(xiàn)代化是對歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實國情的總結(jié)比較，推崇精細化的改革維度，對政府和社會都提出了具體的定位，以期逐步實現(xiàn)政府的發(fā)展和治理的新融合，打造現(xiàn)代化的“優(yōu)良政府”[1]。國家治理現(xiàn)代化對政府的定位可由傳統(tǒng)“工匠精神”進行提升和凝練，從其中的有效結(jié)合點探索政府治理現(xiàn)代化的具體表征。優(yōu)良政府的四個指標(biāo)是圍繞國家發(fā)展理性展開的對政府職能的轉(zhuǎn)變和適應(yīng)，并通過政府的現(xiàn)代化實現(xiàn)政府的工具理性和價值理性。

2.1 優(yōu)良政府的指標(biāo)體系

優(yōu)良政府的指標(biāo)體系由公共服務(wù)、法制體系規(guī)范、監(jiān)督問責(zé)制度、政民互動四個指數(shù)構(gòu)成，相應(yīng)的代表了服務(wù)型政府、法治政府、責(zé)任政府、高效政府四個現(xiàn)代化政府的角色定位。表1所設(shè)置的指標(biāo)體系更多的體現(xiàn)對善治進行量化。其中，以行政價值觀為代表的多項指標(biāo)代表了政府在國家與社會關(guān)系中行政取向的價值理性，以權(quán)力清單制度為主的其余指標(biāo)則代表了政府在國家與政府關(guān)系中職能設(shè)置和權(quán)力分配的工具理性（見表1）。

表1 政府指數(shù)評價表

表1作為試驗型推導(dǎo)，具體指標(biāo)元素可圍繞優(yōu)良政府的角色定位進行更深一步的細化和區(qū)分；另外，本表的考核不設(shè)置優(yōu)秀一欄，原因在于國家治理現(xiàn)代化的衡量標(biāo)志中對強大政府的指數(shù)需要根據(jù)具體國情進行不同依據(jù)的扣分，如在強能社會基礎(chǔ)上的強大政府就要比在較低發(fā)育程度的社會中的強大政府更加不適應(yīng)國家治理的現(xiàn)代化規(guī)劃。

利用表1的自評可以得出政府發(fā)育的四個階段：第一個初級階段是現(xiàn)代國家第一個建設(shè)周期完備之初所表現(xiàn)的“1+3”模式政府，即存在3個指標(biāo)低于一般水準(zhǔn)，僅一個指標(biāo)出線成為政府治理的支撐，這種現(xiàn)象多出現(xiàn)為法治較為全面，但服務(wù)理念、問責(zé)機制以及政府績效相對弱勢的情況，如第一個建設(shè)周期完備之初的中國；第二個階段是“2+2”模式政府，即政府考核中，存在兩個指標(biāo)較另外兩個指標(biāo)表現(xiàn)優(yōu)秀，這種模式多表現(xiàn)為嚴(yán)格的政府和人本的政府兩種情況，前者有健全的法制體系，深入到各項事務(wù)權(quán)限，實現(xiàn)對政府行為的全面管控，后者是圍繞問題形成管理體系，對公共事務(wù)的處理強調(diào)解決優(yōu)先；第三個階段是“3+1”模式政府，即在政府的治理過程中，對四個指標(biāo)中的三個指標(biāo)角色能更好的適應(yīng)，對第四個指標(biāo)相對較弱，該現(xiàn)象在本世紀(jì)各國的發(fā)展情況中高頻次的表現(xiàn)為對服務(wù)型政府的缺乏，尤其在發(fā)展中國家，在建立現(xiàn)代國家過程中模仿先發(fā)國家，故建立起適應(yīng)性的法治體系，較好地執(zhí)行政府的社會職能，但政治治理理念的轉(zhuǎn)型尚未成功，或遺留下來的官本位思想都成為服務(wù)型政府的指數(shù)較低的原因；第四階段是“4+0”模式政府，即四項指標(biāo)實現(xiàn)均衡化發(fā)展，政府形態(tài)發(fā)展完全，對國家發(fā)展形成最優(yōu)的后備狀態(tài)，相對于其他三個階段，第四階段更加強調(diào)四個指數(shù)均在良好及以上，是政府治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。

2.2 政府改革的挑戰(zhàn)

行為金融學(xué)有這樣一個觀點，在日常的行為判斷中人們更偏好不作為，一方面在于自然人的懶惰屬性，但深層次分析是人作為經(jīng)濟人的特征，即對做出的投資、判斷行為，人們并不懼怕風(fēng)險，而是懼怕?lián)p失。這種社會屬性同樣存在于政府的管理實踐中，基于損失厭惡產(chǎn)生對改革實踐的質(zhì)疑，降低了組織效率，對政府治理現(xiàn)代化的改革形成挑戰(zhàn)。其中一個表現(xiàn)便是存量改革帶來的“損失者”對政府改革的質(zhì)疑和阻礙。改革性質(zhì)的轉(zhuǎn)變和輿論帶來的沖擊容易模糊部分參與者對改革發(fā)展方向的認知，增加改革難度，因此政治力量需要關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變過程中科學(xué)指導(dǎo)和堅定信念的積極作用。

創(chuàng)新是當(dāng)前中國社會轉(zhuǎn)型時期打破無效治理的重要工具，在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化中，優(yōu)良的政府需要更加深刻的認識創(chuàng)新。在國民財政領(lǐng)域，政府需激發(fā)實體經(jīng)濟的質(zhì)量創(chuàng)新能力，但同時又要避免錯誤的創(chuàng)新指導(dǎo)，如扎堆的互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)、與行政權(quán)力結(jié)合的“偽創(chuàng)新壟斷”等[3]。另外，政府在調(diào)試公共領(lǐng)域的資源配置時，又有扮演市場角色，扭曲創(chuàng)新資源配置的效應(yīng)，諸多行政辦法抑制了政府、社會以及市場的創(chuàng)新能力。

政府職能轉(zhuǎn)變和治理理念革新強調(diào)精細化。當(dāng)前政府改革要求實施“社會型發(fā)展戰(zhàn)略”，通過放權(quán)實現(xiàn)微觀領(lǐng)域的精細化治理而非傳統(tǒng)的宏觀政策優(yōu)化，這種精細化治理對治理格局、治理工具、治理流程、治理隊伍都有要求[4]。政府改革目前對多元治理主體的權(quán)力讓渡、對信息技術(shù)的應(yīng)用、對治理思維方式的定位、對治理標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化以及政府治理的制度建設(shè)都存在或多或少的問題，影響了國家治理現(xiàn)代化的進程。

2.3 優(yōu)良政府的改革戰(zhàn)略

對優(yōu)良政府在參與國家治理過程中的行為進行評價時，衡量的不是政府在實踐中的強制力和對暴力的壟斷程度，而是政府治理角色扮演過程中與其他主體相互賦權(quán)，共同傳遞正能量的程度。之所以這樣說，是因為在治理理論的邏輯中，國家權(quán)力的行使才是國家治理的本質(zhì)所在。國家權(quán)力是價值、經(jīng)濟、軍事等權(quán)利相互作用的制度化網(wǎng)絡(luò)，政府所擁有的政治權(quán)力則表現(xiàn)為國家滲透到社會并與社會協(xié)商、談判、合作以解決問題的基礎(chǔ)能力[5]。因此，在塑造優(yōu)良政府的改革戰(zhàn)略中，最根本的還是要明確對國家權(quán)力的解讀。

對國家權(quán)力進行明確解讀，就是對中國的政治制度進行反思和優(yōu)化。學(xué)理上的政治制度在中國的實踐中表現(xiàn)為民主和集中兩方面，對民主和集中的取向和平衡，便是對中國國家權(quán)力的制度化安排。通過歷史經(jīng)驗和比較研究可以得知，政治權(quán)力的現(xiàn)代化和民主化有助于鞏固國家權(quán)力的根基，同時對政治權(quán)力的優(yōu)化，又可以從經(jīng)濟、意識形態(tài)和社會的改革等方面進行。對作為根源的國家權(quán)力關(guān)系進行調(diào)節(jié)，圍繞政府改革對政治權(quán)力進行規(guī)范，是實現(xiàn)政府治理能力升級的重要步驟。

除了權(quán)力理念外，對于政府治理的優(yōu)化，集中在政府內(nèi)部的改革也很有必要。對治理工具的升級、對溝通機制的疏通、對層級結(jié)構(gòu)的改良等政府行為方式的改革都有助于實現(xiàn)真正意義上的優(yōu)良政府治理。國家治理現(xiàn)代化是創(chuàng)新型治理，在構(gòu)建與市場治理、社會治理相適應(yīng)的治理體系上，在資源配置和共享過程中對治理對象利益調(diào)節(jié)機制方面，在調(diào)試政治體制、意識形態(tài)和政策實踐間的矛盾方面，政府改革都存在著很多可以攻克的方向。總之，以四個指標(biāo)為方向的政府轉(zhuǎn)型在各種改革挑戰(zhàn)中圍繞權(quán)力、實踐繼續(xù)，最終目標(biāo)在于一個現(xiàn)代化的政府，即優(yōu)良政府。

3 國家治理現(xiàn)代化的社會表征

社會力量作為重要的治理主體，在中國的社會轉(zhuǎn)型期和現(xiàn)代化國家治理體系中將不再是單一的政府主導(dǎo)的動員力量，而是與政府和市場一同根據(jù)不同的分工和調(diào)試，各自承擔(dān)不同治理責(zé)任的主體。“強能社會”的培育基于公民參加公共事務(wù)的動機和制度范圍，[2]從尋找參與機會、開辟參與渠道的公民主動行為開始，社會的能動性開始被激活，成為對政府治理和市場治理中的不可治理型區(qū)域形成最穩(wěn)定和最快速的補充力量。

3.1 強能社會的指標(biāo)體系

現(xiàn)代化的國家治理要求社會向市民社會進化，市民社會包括公民個體和社會組織兩個有機部分，其進化目的在于實現(xiàn)現(xiàn)代民主治理，保障公民福利，補充完善政府和市場在治理過程中的不足和缺陷。同樣，這種強能的社會將根據(jù)自身的特性對國家轉(zhuǎn)型提供大量的組織資源、財力物力資源。表2根據(jù)強能社會的特征選取教育水平、公民權(quán)力認知、社會動員、自主社會化、社會組織發(fā)育、自治保障體系、政治自律習(xí)慣、公共責(zé)任意識八個具體指數(shù)構(gòu)成，相對應(yīng)著公民人格、政治關(guān)注、政治參與、政治素養(yǎng)四個強能社會的基本元素，以此對社會發(fā)育程度進行考核（見表2）。

表2 社會發(fā)育程度評價表

表2作為試驗型推導(dǎo)，具體指標(biāo)元素可圍繞強能社會的角色定位進行更深一步的細化和區(qū)分；本表適用于第三方的考核；同前表一致，不設(shè)置優(yōu)秀指標(biāo)。通過對社會發(fā)育四個指標(biāo)的考核，可以得到社會發(fā)育的五種形態(tài)。第一種是“0+4”模式社會，在該階段社會發(fā)育程度低下，國家治理全面依靠政府管控，市場治理也因為社會發(fā)育程度低表現(xiàn)得較為弱勢；第二種是“1+3”模式社會，該階段在四個指標(biāo)中僅有一個指標(biāo)合格，多表現(xiàn)為“公民人格一般+其余不合格”或“政治關(guān)注良好+其余一般或不合格”，前者所出現(xiàn)于教育戰(zhàn)略初期節(jié)點以及工業(yè)文明帶來國民素質(zhì)提升之后，后者則多出現(xiàn)在市場治理表現(xiàn)突出，公民社會化的環(huán)境整體提升，政府治理依賴問題的倒逼顯得較為弱勢，大眾傳媒的蓬勃發(fā)展等致使了政治周知；第三種是“2+2”模式社會，該階段中強能社會指標(biāo)中指標(biāo)指數(shù)明顯高于另外兩個指標(biāo)，多表現(xiàn)為公民人格和政治關(guān)注指數(shù)較高，原因是社會發(fā)展進程中，通識教育、工業(yè)文明、大眾傳媒都滲透入公民的生活中，目前大多數(shù)發(fā)展中國家處于這個狀態(tài)中；第四種是“3+1”模式社會，該階段中存在一個指標(biāo)明顯低于其余三個指標(biāo)指數(shù)，這個指標(biāo)極大可能為“政治素養(yǎng)”，該狀態(tài)多出現(xiàn)在社會轉(zhuǎn)型升級期間，國家實施的改革由增量轉(zhuǎn)為存量，導(dǎo)致社會整體缺乏足夠的理性，社會組織的發(fā)育相對來說功能齊全、數(shù)量較多，但對責(zé)任的認知不夠，有較高的社會風(fēng)險；第五種是“4+0”模式社會，在該階段，社會大眾以及大眾建設(shè)的社會組織都基于較高的教育水平，全面的權(quán)利義務(wù)認知，穩(wěn)定有序的政治參與，以及理性的政治觀望，對社會責(zé)任有很強的意識，是國家治理現(xiàn)代化中有關(guān)社會發(fā)育的發(fā)展目標(biāo)。

3.2 社會發(fā)育的畸形取向

民粹主義的政治思潮。伴隨著現(xiàn)代意識的覺醒，全球化的滲透，社會變遷的加速，極端的民主話語體系在國家進化理論的保護下發(fā)展起來，形成反對權(quán)威、反對精英、反對理性的民粹主義。民粹主義在孕育早期代表了一定程度上的民意理念，為擴展弱勢群體的政治參與、利益表達渠道而有所作為。隨著民粹主義的發(fā)展，大眾的話語權(quán)尤其是相對弱勢部分的話語影響力有所提升。然而，向往高福利的民粹主義的本質(zhì)是對政府二次分配強烈的質(zhì)疑，是對國家強權(quán)的沖擊和渴望，這對社會經(jīng)濟、文化等方面產(chǎn)生了傷害[6]。極端化的平民主張是社會發(fā)展過程中不同利益群體、不同意識形態(tài)群體間差異過大所導(dǎo)致的，是以底層群眾的利益訴求和不滿情緒孕育社會風(fēng)險，是非理性的政治參與和政治表達[7]。這種社會發(fā)育的畸形取向，不僅僅是執(zhí)政管理中的誤差，也是社會自我調(diào)適過程的遺漏。

政治冷漠的社會態(tài)度。社會的發(fā)育中關(guān)于政治參與分為三種狀態(tài)，分別是政治社會化后的政治參與、社會變革中的政治熱情、霸權(quán)下的政治告知以及政社互動缺乏下的政治冷漠。后兩者的政治參與屬于被動型，或?qū)ι鐣l(fā)展的關(guān)注甚于政府機構(gòu)運行，或局限于自我小團體的發(fā)展。但是，并不是說政治參與的程度愈發(fā)激烈就能代表一個國家的民主程度，理性的說，政治參與要和國家政治制度體系、社會經(jīng)濟情況以及大眾意識形態(tài)接受范圍相匹配才是最適合國家進步的政治參與程度，如一些社會基礎(chǔ)薄弱的國家，高漲的政治參與熱情在國家治理方面更多的是對行政成本等各方面的投入的消耗。但是，政治冷漠對任何時期的國家治理都會有負面影響，嚴(yán)重滯后社會的自我發(fā)育。

3.3 強能社會的培育策略

從長遠來看，公民和社會組織對公共事務(wù)的主動參與，對社會沖突和政治抗?fàn)幍恼卫硇裕瑢κ袌觥⒄舆^程中的參與、合作以及秩序都是社會發(fā)育程度考核的重要指標(biāo)，國家治理現(xiàn)代化需要強能社會。社會轉(zhuǎn)型的復(fù)雜局面是社會發(fā)育現(xiàn)代化的重要時機，以社會治理的現(xiàn)代化為目標(biāo)，基于社會可承受度，鼓勵公民和社會組織的政治社會化是重要路徑。另外，在社會培育策略中，往往需要警惕一個誤區(qū)，即在發(fā)展社會治理能力過程中，適當(dāng)?shù)臏p少政府影響范圍時誘發(fā)了“偽新需求”的問題，即社會培育提出新的社會治理能力需求，但這種需求卻是虛弱的或者說根本不存在的。

工業(yè)化和教育文明搭配。公民社會、非政府組織、第三部門對公共事務(wù)的治理是社會治理現(xiàn)代化的提升路徑。現(xiàn)代社會資源流動迅速、社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜、意識形態(tài)更加多元，單一的政府治理是遠遠不夠的，在國家權(quán)力邊界清晰的基礎(chǔ)上，應(yīng)該培育更多的有能力參與國家治理的社會組織，或者對社會群體進行治理能力培育，形成國家主導(dǎo)、多元治理主體分工協(xié)作的治理體系[8]。對大眾而言，工業(yè)化更顯著的是市場機制帶來的知識體系的最快速最直接的擴張，對權(quán)利、收入、分配等概念更加直接的認知，并孕育了促進國家工業(yè)化的工人文明。教育文明是國家人才隊伍建設(shè)的重要來源，是保障社會秩序的國家戰(zhàn)略，同樣不可忽視。二者相互影響，共同作用于國民素質(zhì)的改善。

對社會組織放權(quán)。根據(jù)比較研究我們可以得知，社會組織在政府與社會互動中扮演了重要的角色。在國民政治參與相對冷卻，自主性較差時，群眾和政府的聯(lián)系更多的依賴社會組織的功能發(fā)揮。政府適度讓權(quán)，給社會組織更多的發(fā)展空間，對激發(fā)社會力量的自我成長，實現(xiàn)社會力量的自我管理、自我完善和自我發(fā)展，培育出一批具有高自主性、高創(chuàng)造性的理性社會組織，塑造社會共同體有著積極作用[9]。關(guān)于對社會組織的放權(quán)和讓權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注對社會活力的激發(fā)，而公共服務(wù)的政社合作、社會力量的制度化管理都是對社會組織可行的培育方向。

總之，國家作為一種特殊的社會形態(tài)，是在實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化中需要強調(diào)的一點，換句話說就是社會的現(xiàn)代化對國家與社會的關(guān)系應(yīng)該圍繞強能社會的培育策略展開，最終達到臣民社會向市民社會的轉(zhuǎn)變，市民社會的自治和監(jiān)督促進有限政府的轉(zhuǎn)變，二者權(quán)力達到一種工具和需求的運用分配的均衡狀態(tài)。

4 促進政府社會治理現(xiàn)代化的核心元素

實現(xiàn)政府與社會良性互動的實踐規(guī)劃，是一個雙向的、緩慢的過程。一方面政府要著力于社會改革提升國民素質(zhì)，激發(fā)社會組織活力，改善社會治理能力；另一方面，自治管理強大的社會也承擔(dān)起通過監(jiān)督、規(guī)約和輔助來培養(yǎng)和促進政府的高效治理，實現(xiàn)對國家制度的支撐或促進，二者相互作用，形成國家治理的最佳搭配[2]。通過對政府治理、社會治理于政治制度及政治文化、行政內(nèi)容及行政方式的影響可以總結(jié)出，打造強能社會和優(yōu)良政府，一般來說有三個重要元素。

4.1 社會規(guī)則的完善

治理的第一要義是關(guān)于權(quán)力及權(quán)力關(guān)系的調(diào)試，對權(quán)力的制度化安排對社會關(guān)系的公平構(gòu)建。無論是社會治理還是政府治理，都是人的治理和對人的治理，都依賴制度的治理。社會規(guī)則就是這種治理的標(biāo)準(zhǔn)、流程、依據(jù)、量化和參照。社會關(guān)系的不對稱極其容易導(dǎo)致社會風(fēng)險，國家治理能力現(xiàn)代化的表現(xiàn)之一就是對社會規(guī)則的制定、完善和適用。單一強調(diào)強制、控權(quán)、自由、民主都會嚴(yán)重威脅社會發(fā)展。

文明程度高的社會治理對規(guī)則體系構(gòu)建有更高的要求。國家治理的多元主體會產(chǎn)生各種行為，無論是自發(fā)性還是觸發(fā)性行為都應(yīng)當(dāng)在規(guī)則、慣例、法治的框架范圍內(nèi)，因為這些行為都代表了個體權(quán)力的運用和權(quán)利的行使。當(dāng)代中國政治制度為個人和群體樹立了行為規(guī)范，對參與人員在進入國家治理過程中必須的條件、程序、標(biāo)準(zhǔn)、流程，對社會治理的各主體的權(quán)力邊界、責(zé)任清單進行了劃分，進行了框定，在很大層面上這是對混亂的自由時代產(chǎn)生無效治理的預(yù)防[10]。制定更加完善的社會規(guī)則是對社會轉(zhuǎn)型的不確定性作保障的重要途徑。

4.2 妥協(xié)的認知

人類社會的發(fā)展從分工開始，伴隨著一直發(fā)展到社會共同體的表現(xiàn)形態(tài)，其中的發(fā)展過程可以看出，社會的存在必然產(chǎn)生內(nèi)耗，包括內(nèi)在的矛盾和分裂，而現(xiàn)代政治共同體將對這些內(nèi)耗進行調(diào)和和管控。而利益矛盾、意識形態(tài)矛盾和性格矛盾作為主要的內(nèi)耗，現(xiàn)代政治共同體所擁有的最穩(wěn)定的解決方案便是妥協(xié)。這種妥協(xié)是多元主體間的談判和合作，因而表現(xiàn)出彈性、互動性和反思理性的特征[1]。絕對強制對權(quán)威的合法性起反效果，對國家治理的改變首先應(yīng)該消解不對等、不合理的治理層級概念，打造各治理主體間平等的溝通平臺，實現(xiàn)談判、合作的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)社會穩(wěn)定順利的轉(zhuǎn)型，促進社會制度的創(chuàng)新。

妥協(xié)不意味著放棄原則，而是在給所有成員一個表達觀點、意愿和利益訴求的基礎(chǔ)上，對差異予以認可并選擇調(diào)和的行為。政府和社會在互動中都存在治理的壓力，雙方的受眾都有正當(dāng)合理的需求，政府和社會的整合是大多情況下解決社會問題的方案，這些方案中都蘊含了公平、民主、爭議的取舍，但從長遠和理性出發(fā)，取舍是必然的。現(xiàn)代社會的異質(zhì)性是社會矛盾沖突產(chǎn)生、加劇的根源，通過妥協(xié)實現(xiàn)各主體的適應(yīng)，在有助于規(guī)避社會風(fēng)險的同時，還在社會活力的激發(fā)、創(chuàng)造力的培育以及政府的轉(zhuǎn)型等方面都產(chǎn)生了積極效果。

妥協(xié)的實現(xiàn)存在社會基礎(chǔ)。現(xiàn)代社會的全球化、信息化帶來了生產(chǎn)過程的專業(yè)化、復(fù)雜化在一定程度上使不同群體間的依賴性增強，互為存在和發(fā)展的前提；生產(chǎn)力的發(fā)展又推進了社會物質(zhì)財富的大規(guī)模產(chǎn)出，減少了原始社會或貧窮階段的物質(zhì)占有沖突；社會成員在良好環(huán)境下的社會化完成后，對多元價值、多樣的習(xí)慣差異都會基于一個尊重和包容的理性認知基礎(chǔ)進行衡量[11]。除社會基礎(chǔ)外，國家的發(fā)展在堅持社會公正和適應(yīng)國情的前提下為妥協(xié)提供了制度基礎(chǔ)。

4.3 合作共識

國家治理的發(fā)展，不僅需要從宏觀層面上社會成員的動員式參與，還需要不同利益群體對合作理念的正確認識。治理現(xiàn)代化不僅需要政府機構(gòu)在全面深化改革進程中貫徹互利共贏理念，還需要社會成員在自我管理上的改善，更需要政府、社會、市場在政治發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上的分工和理性協(xié)作。治理現(xiàn)代化對利益資源的分配和開發(fā)不僅需要對均衡的關(guān)注，也需要對部分貢獻型的分配進行長遠的考量和理性的反思。

對社會治理主體而言，強能社會對合作共識的解讀分為兩方面。一方面，是對國家治理的全面助力，社會成員和社會組織應(yīng)從補充政府治理、完善市場發(fā)展的角度對社會進行整體提升，實現(xiàn)自我價值的最大化。另一方面，是出現(xiàn)利益獲得和利益讓出情況下的合作共識。在某一階段，如存量改革的轉(zhuǎn)型期，既是某一方占據(jù)了某種優(yōu)勢位置，獲得了先發(fā)的福利和權(quán)益，該部分群體應(yīng)做到對社會的反饋，而另一方在出現(xiàn)利益的讓渡過程中也應(yīng)當(dāng)保持社會信任，從長遠的角度考量社會的合作共生[12]。從兩方面理性認識社會發(fā)展，以實現(xiàn)社會治理主體對合作共識的深刻解讀。

對政府治理主體而言，優(yōu)良政府對合作共識的實踐需要明確責(zé)任。政府的社會職能是圍繞整個社會的進步展開，培育社會、協(xié)助市場管理都是政府的責(zé)任，這種責(zé)任對合作有更高的要求。在公共事務(wù)方面，政府不僅有根據(jù)制度進行預(yù)警、方案編制等方面的前期準(zhǔn)備責(zé)任，還有在公共事務(wù)處理過程中，對國家財政、國家安全等方面改善成本效益的責(zé)任，還有在后期收尾和總結(jié)過程中，對多元主體進行指導(dǎo)、管控、規(guī)劃以及維護自身公信力的責(zé)任。通過對政府責(zé)任的踐行，實現(xiàn)各主體互動中的合作共贏。

5 國家治理現(xiàn)代化的完備狀態(tài)

當(dāng)下中國的治理正往“優(yōu)良政府+效能政府”轉(zhuǎn)型，政府在角色認知更新和職能轉(zhuǎn)型中逐步成為優(yōu)良政府，從而實現(xiàn)高效的政府治理，社會在明確責(zé)任的自我發(fā)展過程中，助力國家治理的秩序和活力，也獲得了較好的社會治理。本文通過對國家治理有機主體的精細研究，對國家治理現(xiàn)代化過程中的政府、社會進行了討論，以現(xiàn)代化制度體系、妥協(xié)原則以及互動合作為推進國家治理效能的良性政社關(guān)系元素。但需強調(diào)一點，中國的發(fā)展經(jīng)歷了政治革命而沒有發(fā)生社會革命，因而政府通過持續(xù)的科學(xué)改革實現(xiàn)轉(zhuǎn)型是屬于可預(yù)見型的轉(zhuǎn)變，但社會的轉(zhuǎn)型就中國的國情和傳統(tǒng)而言，將是一個相對持久的探索、試驗、發(fā)展過程，與其說我們的目標(biāo)是國家治理現(xiàn)代化的完備狀態(tài)，不如說是一個國家建設(shè)目標(biāo)的理想狀態(tài)。

不管是善治還是治理，在多元主體的參與下，中國學(xué)術(shù)界和中國的政治家都在挖掘一個適用于中國國情的治理理論，這便是提出國家治理現(xiàn)代化的意義。國家治理現(xiàn)代化是國家治理能力的整體提升，政治力量、市場力量以及社會力量作為相對獨立又相互融合的力量都具有后現(xiàn)代主義的治理色彩。適應(yīng)中國國情的現(xiàn)代化國家治理，是對傳統(tǒng)精華和現(xiàn)代規(guī)律的有機融合，政府治理擺脫“強政府”模式，成為根據(jù)現(xiàn)代制度體系進行標(biāo)準(zhǔn)化職能輸出的機構(gòu)，[13]市場依據(jù)經(jīng)濟價值規(guī)律對社會活力和參與人員進行調(diào)配，并且對風(fēng)險型的差距矛盾結(jié)合政府治理進行調(diào)試，社會發(fā)育在國民理性和國民認知上有一個新的轉(zhuǎn)型，社會組織在數(shù)量、組織化程度、制度體系、功能以及活力和創(chuàng)造力方面都走向了現(xiàn)代化。

對當(dāng)下國家治理理論的驗證我們目前依賴學(xué)理上的判斷和社會發(fā)育的可能性。國家治理現(xiàn)代化，是全面的現(xiàn)代化，需要實現(xiàn)治理力量多元化參與、對客觀規(guī)律進行適用性實踐、正確認識民主等社會價值。治理主體在分工協(xié)同中帶動了中國的崛起，創(chuàng)新、系統(tǒng)化和規(guī)范化是建設(shè)具有現(xiàn)代價值取向制度體系的重要維度，也是促進各治理力量間彼此協(xié)調(diào)、高效聯(lián)動的運行機制取向。在三者有機協(xié)同的過程中，更強調(diào)三者的互相補充和互相監(jiān)督，這樣嚴(yán)格并合理的制度體系是政治認同的基礎(chǔ)，是政治文化形成的制度因素，對塑造政治信任、構(gòu)建政治共同體具有重要意義[14]。但同時，治理的實踐應(yīng)當(dāng)保證處于制度所構(gòu)建的框架范圍內(nèi)，允許合理創(chuàng)新的同時要堅持正確的程序和標(biāo)準(zhǔn)，并建設(shè)起維護制度權(quán)威的監(jiān)督、管控體系。

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