職工養(yǎng)老保險狀況探析

文/郭 鵬

養(yǎng)老保險制度涉及每位職工的切身利益，是近年來兩會上代表委員最關心的議題之一。經(jīng)過20余年的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度已經(jīng)取得了很大進展。首先，參保人數(shù)持續(xù)增長，截至2017年底，參保人數(shù)已超過4億人。其次，待遇水平逐步提高，養(yǎng)老金待遇連續(xù)14年上調(diào)，月人均養(yǎng)老金由2005年的700元左右提高到目前的2500元左右。此外，在政策保障方面也進行了積極探索。2017年7月，國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》，有望改變養(yǎng)老保險第三支柱長期缺位的狀態(tài)，是我國商業(yè)養(yǎng)老保險的新起點。2017年11月，國務院公布《劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮罚羌訌娚鐣Ｕ象w系建設的重要舉措，目標是彌補因實施視同繳費年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口，為進一步降低繳費率、減輕企業(yè)和職工繳費負擔打下良好基礎。

但是，制度在可持續(xù)性、覆蓋面、可預期性和多層次等方面仍面臨諸多挑戰(zhàn)。要破解制度難題，必須在處理好歷史負債的前提下引入精算機制、降低繳費率、提高統(tǒng)籌層次、擴大覆蓋面、規(guī)范待遇調(diào)整辦法，增強制度公信力和吸引力，大力發(fā)展二三支柱，構建多支柱養(yǎng)老保險體系。

養(yǎng)老保險制度面臨的主要難題

（一）基金缺乏可持續(xù)性，地區(qū)間不平衡問題顯著

近年來，我國職工養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比（即制度內(nèi)在職職工與退休職工的比例）不斷下降，由于我國實行現(xiàn)收現(xiàn)付制度，撫養(yǎng)比的下降就意味著基金財務可持續(xù)性不容樂觀。因此，如果不對現(xiàn)有制度進行改革，在人口老齡化背景下，職工養(yǎng)老保險制度將越來越依賴于財政補貼等外部輸血方式。從地區(qū)來看，不平衡問題尤為顯著。而充裕的繳費職工人數(shù)能夠為當?shù)仞B(yǎng)老保險基金積累做出重要貢獻。

（二）制度覆蓋面不足，地區(qū)間和群體間不均衡矛盾并存

在制度覆蓋面上，地區(qū)間不平衡的現(xiàn)象較為明顯。多數(shù)中東部省份的參保率高于全國平均水平，而西部不發(fā)達地區(qū)參保率則普遍低于全國平均水平。此外，不同群體間的參保情況也有較大差異，流動性大的職工群體參保意愿和參保率均十分低。以農(nóng)民工為例，全國平均參保率低于20%。由于轉移接續(xù)政策不完善，且有最低繳費年限的要求，短期務工的農(nóng)民工即便參保，也難以滿足制度要求，在退休后難以享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇，因此，農(nóng)民工的參保意愿普遍較低。

（三）制度可預期性欠缺，待遇調(diào)整方式不夠規(guī)范

自2005年以來，我國已連續(xù)14年通過行政指令的方式調(diào)整職工養(yǎng)老保險待遇，人均養(yǎng)老金連年增長。在工資和物價增速較快的背景下，這一舉措改善了退休人員的生活水平。但是，我國并沒有形成正常的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制，這種做法降低了待遇調(diào)整的可預期性，且提高了退休職工對養(yǎng)老金待遇標準提高的心理預期，損害了基金的可持續(xù)性。每年由于調(diào)整待遇而增加的基金支出數(shù)額龐大，給基金造成了巨大的支付壓力。

推動養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的建議

（一）補償歷史負債并引入精算機制，增強制度可持續(xù)性

依靠制度內(nèi)化解的方式解決歷史負債問題，是導致城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費率過高、職工負擔過重的主要原因。《劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮返某雠_，為解決這一問題提供了良好的機遇。在這一政策背景下，應明確測算歷史債務規(guī)模，區(qū)分國有企業(yè)不同類別，分步驟、分層次制定不同檔次的劃轉比率，解決好歷史負債問題。在此基礎上，構建養(yǎng)老保險常態(tài)化精算機制，以精算分析為基礎，研究增強養(yǎng)老保險制度財務可持續(xù)性的有效改革途徑。按照“權責清晰”的要求，嚴格劃分不同支柱的界限，清晰界定各支柱的目標替代率，明確用工單位、參保職工和政府的責任，推動職工養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

（二）降低繳費率且提高統(tǒng)籌層次，擴大制度覆蓋面

自2016年5月起，已實施階段性降低單位養(yǎng)老保險繳費比例政策。在推動養(yǎng)老保險繳費率降低的同時，應鼓勵西部等不發(fā)達地區(qū)企業(yè)為更多職工參保繳費。此外，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，不同地區(qū)的繳費水平、準入條件和統(tǒng)籌層次各不相同，直接導致養(yǎng)老保險轉移接續(xù)存在制度上的銜接障礙。地區(qū)間轉移接續(xù)的障礙嚴重制約了制度便攜性，影響了正常的勞動力流動。因此，要擴大流動人群的制度覆蓋面，必須提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，解決勞務輸入輸出省份間負擔不均衡的問題。今年兩會后，政府明確，按照3%的比例建立中央調(diào)劑金制度，以彌補一些省份養(yǎng)老金可能會發(fā)生的不足。在這一政策背景下，應盡快研究相關配套措施，為向基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌過渡做好準備。

（三）規(guī)范待遇調(diào)整方式，提高制度可預期性

目前，我國現(xiàn)有的企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制還不夠完善，14年來，待遇調(diào)整比例均依靠行政指令的方式公布。在人均預期壽命延長和老齡化問題日益嚴峻等多重因素的影響下，應盡快把待遇調(diào)整與物價水平、工資增長率、預期壽命等因素結合起來，引入自動平衡機制。把待遇調(diào)整方式制度化、規(guī)范化，為職工提供良好的制度預期，提高制度公信力和吸引力，降低未來待遇調(diào)整工作的難度。