農村治理法治化短板怎么補

郝秀英

【摘要】推進農村治理法治化進程，是全面建設社會主義法治國家的基本要求。當前，我國農村治理法治化還存在諸多問題，需要通過整合資源、創新民主機制以及提升村干部法律意識來實現農村治理法治化。

【關鍵詞】農村治理 法治化 基層治理

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

農村治理法治化面臨的困境

第一，農村治理難以取得預期的法律效果。在我國社會治理體系中，政府扮演著主導性的角色，政府主導的社會治理體系可以凸顯社會治理的公共性、權威性。對于鄉鎮基層政府而言，社會治理表面上是以促進地方經濟社會發展為目標，實際上是以維護基層社會穩定為首要任務。隨著經濟社會的發展，農民經濟收入增加，權利意識覺醒，對鄉鎮政府的期望值越來越高。自從稅費改革之后，鄉鎮政府征稅、征糧等任務不斷弱化甚至消除，但公共服務職能卻逐漸增強，鄉鎮政府面臨著由管制型政府向服務型政府的過渡。面對農村社會的各種利益沖突，鄉鎮政府在社會治理過程中難以按照法律的要求辦事。在國家立法與鄉村習慣相沖突時，如果政府嚴格執法，則可能會引發社會矛盾；如果政府為了維護穩定而罔顧法律，法治的權威則會喪失，無益于社會矛盾的解決。村委會作為基層社會的自治組織，應在農民與鄉鎮政府之間承擔緩沖的角色。當法律權威得到維護，社會矛盾就能夠較為順利地解決；當法律權威被鄉鎮政府破壞，農民訴求難以得到滿足，基層社會治理也就難以取得法律預期的實效。

第二，基層司法公信力不足，導致法律權威在農村缺位。從法理上看，司法作為權利救濟的最后一道防線，是極為重要的。如果司法這個最后防線被破壞，司法權威不具公信力，法律就可能會淪為一紙空文，那么在社會治理過程中，農民就無法通過司法途徑維護自己的權利。在農村社會治理中，糾紛解決是永恒的主題，農民通常按照習俗、習慣來講“理”，在信息不發達的時代，這種“理”是維系農村社會穩定的重要規則。當法官按照法律的要求作出裁判，但責任分擔、證據認定等與農民所講的“理”不符時，農民就難以理解現代司法規則。很多農民在遇到糾紛或矛盾時，通常不愿意尋求司法救濟，除了成本高之外，還由于對現代法律規則的不了解，甚至是畏懼。實際上，農民這種畏懼心理的存在，很大程度上是對現代司法公信力的懷疑。

第三，村級組織權力運行不規范，弱化村級治理權威。村委會是自治組織，村委會人員是由村民直接選舉而產生的，理應按照農民的意愿和要求行使權力，促進村民自治體系的形成。但在農村人口流動的大背景下，村級民主治理只是一個虛幻的想象，農民參與的意愿較弱，村級自治權力難以實施監督。近些年來，盡管以村民代表間接參與村級社會治理的形式取得了一定的成效，農民權利意識也逐漸形成，但一些村民代表通常與村里宗族勢力緊密相連，對村級選舉和決策產生影響，極大地弱化了村級治理的權威。

制約農村治理法治化進程的因素

第一，農村資源缺乏整合。從2006年全面推進農村稅費改革以來，國家不僅沒有從農村索取資源，反而通過各種惠農補貼向農村地區進行財政轉移支付，大大改善了農村生態環境，提高了農民生活水平。面對各級政府的惠農政策與資金，一些村委會干部為了獲得更多的資金支持，不得不通過各種途徑拉關系、走渠道，增加了諸多成本，浪費了農村本不富裕的資源。此外，一些鄉鎮基層干部與村組干部在推進農村治理法治化進程中沒有形成合力，個別鄉鎮基層干部缺乏責任心和法治意識，對于推進農村治理法治化不理解甚至是抵觸。綜合而言，物質資源、人力資源等農村社會應有資源未能有效整合，延緩了農村治理法治化的發展進程。

第二，農民對村級自治參與度不夠。以小農為主導的治理群體及代表并不具備推進法治化治理的能力，也欠缺相應的水平。一些地方村級治理機制不健全，村委會、支部委員會存在一定的矛盾。農民直接參與村級治理，是基層民主的一大創新，但實踐中，一些地方由于村干部的抵制，無法徹底實現農民直接參與。

第三，農民法律意識較為淡薄。農民長期生活在熟人社會的生活圈中，規則意識較為淡薄，對法律規則更是如此。推進農村治理法治化進程，必須要營造良好的法治氛圍，突出法律在農村社會治理中的權威。近些年來，我國通過普法教育、法治宣傳等培育農民法律意識，使得農民知法守法意識大為提升，但現今農民用法意識還存在不足。在農民的觀念里，熟人社會的規則并未因法律而改變，遇到糾紛還是希望通過熟人調解來解決，很少會走法律程序。

農村治理法治化的建構路徑

第一，整合鄉鎮政府的權力資源與村域內部的精英資源。鄉鎮政府作為基層政府，其權力源于法律授予，有國家強制力作為保障，在權威性上要遠遠高于村委會。村委會作為鄉村社會的自治組織，其最大優勢是具備廣泛的群眾基礎，具有較強的動員能力。此外，村委會干部擁有一定的鄉土知識，對鄉村傳統、社會規則有著較深的了解，其缺點就是對法律知識了解不足，在鄉村糾紛及矛盾解決中偏重于情理。在鄉土規則濃厚的農村推進法治化，必須使村干部具備用法、懂法的能力與知識。事實上，在我國政府主導的法治建設過程中，政府并不能覆蓋鄉村社會的每個角落。因此，提升鄉村精英法律意識，發揮鄉村精英對人民群體的示范效應，對推進農村治理法治化具有重要作用。總之，促進基層政府與鄉土精英兩種資源的結合，是推進農村治理法治化的基礎與保障。

第二，創新民主機制，推進農村社會治理的民主化。改進村級民主治理機制，是推進農村民主治理回歸本源的關鍵要素。在改革開放40年的時間里，我國農村民主治理從選舉民主到參與民主，再到今天的協商式民主，充分反映了農民民主意識的進步與覺醒。但面對農村社會流動性增強的現狀，農民的參與意識與治理能力還有所欠缺。因此，必須在實踐中不斷創新村級自治機制，擴大村民參與的范圍與力度，提升農村自治的法治化水平。創新村級自治機制能夠增強村民參與鄉村治理的積極性，激發農民社會治理的潛能，使得村委會能夠民主決策和管理，減少村級組織內部的矛盾，為農村治理法治化奠定良好的群眾基礎。

第三，積極培育村干部的法律意識，發揮其示范帶頭作用。法治作為一種辦事規則、一種思維方式，應成為農村社會治理的基本方式，農民法律意識的提升和法治思維的培育，是推進農村治理法治化的關鍵要素。當前我國農民法律意識淡薄，一方面是由于廣大農民群體受教育程度較低，對國家法律缺乏了解，對鄉村社會事務缺乏主動參與的熱情與意識；另一方面是由于農民長期生活在熟人社會，對倫理規則的社會調控方式較為熟悉，也更加適應。所以，就當前情況看，在我國農村全面推進法治化，應該充分發揮基層政府的主導性，加強對鄉村干部的普法教育。鄉村干部是鄉村社會事務的領導者與引領者，是黨和國家與農民之間的橋梁與中介，是維護農村社會穩定的重要力量。因此，只有提升鄉村干部的法律意識，培育他們的法治思維，提升他們化解社會糾紛的能力，農村治理法治化才能穩步推進。

責編/孫渴 美編/于珊