深化政府機構改革是一項系統工程

畢瑞峰

【摘要】黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出機構改革是一個系統工程，要從系統性、整體性和協同性出發，深化黨和國家機構改革。對政府機構改革來說，就是要從系統思維出發，在推進政府機構改革的同時，協調推進其他各類機構改革，全面推進人員職能改革，統籌推進中央和地方機構改革，配套推進編制管理改革。

【關鍵詞】政府治理能力 機構改革 系統工程 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）指出，轉變政府職能是深化黨和國家機構改革的重要任務。新中國成立以來，先后進行過多次政府機構改革，自改革開放以來到黨的十九屆三中全會召開之前，先后進行過7次規模較大的政府機構改革。雖然歷次政府機構改革在推進政府管理現代化、規范化和科學化方面起到了較大作用，但是面對新時代新任務提出的新要求，現有的政府機構設置和職能配置還存在不完全適應的地方。《決定》從系統性、整體性和協同性出發，全面部署黨和國家機構改革，標志著我國的機構改革從分類推進向系統推進邁進，也意味著我們在機構改革的理論和實踐上走向成熟，這對于我們進一步深化政府機構改革、提升政府治理能力有著重要意義。

政府機構改革需要其他機構改革協調推進

隨著現代社會的發展，公共管理主體呈現多元化發展趨勢，政府機構只是眾多承擔公共管理職能的主體之一。在我們國家，除政府機構之外，黨的機構、群團組織、社會組織等都承擔著大量的公共管理職能。過去很長一段時間內，由于我們沒有認識到政府機構改革只是整個機構改革的一部分，把機構改革簡單地等同于政府機構改革，忽視其他機構改革的協調推進，致使改革的效果不是很理想。縱觀改革開放以來歷次黨的會議，雖然在多次會議的報告、公報和決定中都提到過機構改革，但是在很長一段時間內，我們一直將機構改革的重點放在政府機構改革之上，而對其他機構改革言之甚少或是沒有提及。由于承擔公共管理職能的機構種類較多，因此，我們在進行政府機構改革的時候，就必須協調推進其他種類的機構改革，正如《決定》所要求的那樣，“統籌黨政軍群機構改革”。以政府機構改革與事業單位改革的協調推進為例，如果在推進政府機構改革過程中，沒有及時地推進事業單位改革，就有可能出現把政府機構改成事業單位、繼而繼續履行行政職能的問題。從改革開放以來多次機構改革的結果來看，在政府機構縮減的同時，往往會出現事業單位的迅速增長，就是很好的佐證。這種機構改革，從表面上看已經完成任務，但實質上只是機構性質的變化，總量還是那么多。《決定》所提出的“不再設立承擔行政職能的事業單位”，就是出于政府機構和事業單位改革協調推進的考慮。這一道理同樣也適用于政府機構與黨的機構、群團組織和社會組織等機構改革之間的協調推進。

政府機構改革需要人員職能改革全面推進

經過多輪的機構改革，我們逐步認識到，政府機構改革不能夠簡單的就機構改革談改革，還需要與轉變職能、精簡人員同步進行。我國政府機構改革之所以曾經陷入“怪圈”，一個重要原因就是當時我們沒有完全弄清楚政府機構改革與職能轉變以及人員精簡之間的關系，這三者實質上是一個問題的不同方面。因此，在機構改革過程中，如果我們沒有及時地完成政府職能轉變，這些保留下來的政府職能，因為需要人員去履行，就會逐漸把精簡掉的機構和人員“找回來”。基于這樣的考慮和認識，《決定》在談到政府機構改革的時候，明確指出“轉變政府職能，是深化黨和國家機構改革的重要任務”。自1987年首次提出“機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵”以來，如何轉變政府職能一直是我們努力的方向。曾經有一段時間，我們認為轉變政府職能就是要建設“小政府”，但后來我們逐步認識到，無論是“大政府”還是“小政府”只是說明政府的職能規模，不能代表政府的職能方向，“只要是社會需要的職能，再多也不為多，社會不需要的職能，再少也不為少”。而“服務型政府”這個概念提出之后，就很好地解決了這一問題。我們可以按照服務型政府這一標準來調整政府職能，只要是對服務于民的職能有利的我們就可以保留下來，反之就可以取消。因此，《決定》延續了黨的十九大提出的“建設人民滿意的服務型政府”的提法，并把它作為優化政府機構設置和職能轉變的方向和目標。

政府機構改革需要中央和地方政府統籌推進

政府機構改革要想取得預期效果，還需要統籌推進中央和地方各級政府的機構改革，否則就會出現“上改下不改、上動下不動”的被動局面，影響整個機構改革的效果。從理論上講，按照國務院和地方各級政府組織法的規定，不同層級的政府承擔著不同的職能，為了履行好這些職能，必然會采用不同的機構設置模式。然而，在實際工作過程中，為了便于上傳下達和歸口管理，從中央到地方基本上都采用了上下對口的機構設置模式。這也是《決定》中所指出的機構設置不適應的表現之一，“一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理”。特別是隨著“放管服”改革的深入推進，各級政府的職能發生了較大變化，一些事權被取消，一些事權下放給地方和基層政府。通過簡政放權，地方政府特別是基層政府的事權規模日益擴大，需要履行更多的職能，而上級政府履行這些事權的編制和人員又沒有隨之下放，即“人沒有隨事走”，導致地方政府的壓力較大。為了解決好這些問題，《決定》提出因地制宜的改革措施：針對上級政府因簡政放權改革而導致事權減少、職能規模減小的情況，提出“精干設置各級政府部門及其內設機構”；針對地方政府特別是基層政府因簡政放權改革而導致的事權增多、職能規模增大的情況，提出“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層”。

政府機構改革需要編制管理改革配套推進

機構改革的最終成果就是通過改革優化機構設置，然而所有機構都具有自我膨脹的特性，再好的機構改革成果如果不通過某種形式予以固化，就很難得到長期堅持和延續。也就是說，如果對機構改革的成果沒有及時固化，很多精簡掉的機構和人員有可能“回流”，導致比機構改革之前更為“膨脹”。因此，《決定》在部署完黨和國家的機構改革之后，隨即提出要“推進機構編制法定化”，對機構改革的成果予以固化。就政府機構編制法定化而言，實質上就是兩個方面的法定化，一是機構編制的法定化，要嚴格控制機構限額，不得在限額外增設機構；二是人員編制的法定化，要嚴格控制人員數量，不得突破總量增加編制。機構編制的法定化，雖說是兩個方面的法定化，但實質上還是一個方面的法定化，那就是人員編制的法定化，因為任何機構最終還得依靠人員去運行。理論上講，政府機構應該嚴格按照編制使用人員，但是由于種種原因，我國政府特別是基層政府機構中存在大量的編外人員，由于其身份的特殊性，目前還沒有將編外人員納入編制管理之中，管理上的“各自為政”現象較為突出，這從某種程度上也加劇了“臨時工現象”。為了避免政府機構改革過程中，出現“堤內不足堤外補”的問題，《決定》首次在機構改革過程中提出，要“嚴格控制編外聘用人員”，由此也可以看出，在政府機構改革的同時，編制管理改革也要同步推進。

責編/姜成 美編/于珊