推進基層依法治理的三點認識

黨的十八屆三中全會提出實現國家治理體系和治理能力現代化目標，特別強調了構建社會治理體系中的“法律保障”，以法治理念、法治思維、法治方法化解社會矛盾，從而逐步形成以法律為準繩的制度預期，凝聚以法律為底線的行為共識，最終推進“法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設。”依法治理是社會治理的一個重要特征，也是建設社會主義法治國家的內在要求，更是衡量一個國家、一個地區文明程度的重要標尺。十八屆四中全會在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，進一步明確全面貫徹依法治國基本方略的要求。圍繞中央和省委的部署要求，青海上下都在積極實踐并取得明顯成效。但就現實差距來看，青海依法治理的重點難點在基層，依法治理更具緊迫性和重要性，需要良好的施政理念、政策環境及治理細節相互嵌入作用來推進。

一、依法推進社會穩定需要關注工作細節

維護社會穩定是黨和國家重要的社會管理目標，也是推動經濟社會發展的前提條件。十八大強調在以改善民生為著力點的社會建設中提升維護社會穩定工作的能力和水平，十八屆三中全會強調以社會治理為核心的社會穩定，要求改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制。十八屆四中全會提出，建設法治化國家，不僅要重視解決思想觀念問題，更要重視依照法律保障人民群眾的經濟、政治、文化和社會權益，促使各項建設有法可依、有章可循，規范社會主體行為，從法治上體現以人為本和全面協調可持續發展的要求，從法治上建立符合科學發展觀要求的干部政績考核體系，明確社會組織和社會成員的法律責任，使貫徹落實科學發展觀建立在可靠的法治基礎上。

法治是凝聚社會共識的重要方式和途徑。實現法治是中國社會的最大共識，以何種方式推進法治，凝聚社會共識，關系到我省基層社會共同體和民眾生活的現在和未來。法律應當被信仰，信仰法律是法治的基礎，法治植根于法律得到信仰的土壤中。這就需要我們以法治最大限度地凝聚國家認同、價值共識、制度共識和行為共識，為社會治理奠定良好的法治基礎、提供重要的法治保障。通過依法治國和法治的全面實施，直接或間接地告訴各族群眾在社會發展過程中哪些合法權益應當去依法爭取，哪些法定義務和責任應當自覺去承擔，哪些非法行為和方式應當避免，在法治的框架下求大同、存小異，努力達成社會共識，依法實現利益的最大化。黨的十八屆四中全會強調，要提高廣大黨員干部法治思維和依法辦事能力，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內容。

青海省基層維護社會穩定的任務十分繁重，基層干部“5+2”、“白+黑”的精神，保持了社會的穩定局面。但是，并沒有改變兩難困境。一方面，我們在大力主張依法治理，另一方面依舊是一切為“維穩”讓路，包括公檢法系統，突出表現在還未擺脫因單一的管控而在依法治理中顯現出的力不從心，基層干部身心疲憊，尤其是高寒高海拔地區的干部，原本就處在惡劣的自然環境下，再加上長期超負荷的工作，以前春節前后的小休整也因維穩工作取消，正常工作加維穩值班，廣大基層干部的健康權益被嚴重侵害，老百姓的“民生”問題需要重視解決，干部亦然。依法治理涵蓋多種社會要素，一味地壓、控，其所帶來的政治、經濟、社會成本與巨大壓力，都不是法治建設的本質訴求。2015年2月2日，習近平同志在中央黨校“省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國”專題研討班上指出：有的領導干部習慣人治，不善法治；有的搞一刀切、一鍋煮，治標不治本，甚至抱薪救火；有的重維穩，輕維權。我省基層的社會維穩工作，同樣面臨著如何正確處理維穩與維法、維穩與維權的關系問題，要建立起從管理走向治理，從單一單向、自上而下的維穩管控，走向治理的主體多元，政府依法治理，民眾依法訴求，還需要在細節方面用心用力，建構起依法化解社會風險的治理機制與治理方式，這是實現基層社會穩定的制度基礎。

二、建構政治共識應以社會信任為基礎

一般而言，一個國家的政治共識由國家通過政治社會化的進程逐步建構而成。法治中國建設下的政治共識，應是在保障每一位國家公民的合法權益，同時在公民個體自覺恪守社會規則之前提下建立與形成的。當前基層有種傾向，只要是在我們認為的敏感節點或區域發生的事件都認為是“維穩事件”，往往把普通的刑事案件、普通的民眾民事訴求上升為一定的“政治高度”來處理，原以為這樣風險小，結果可能是恰恰相反。基層依法治理窘境不僅僅緣于治理體制自身的問題，更深層次的還在于社會信任的缺失所帶來的信任結構與信任機制的缺陷。一些傷及民族情感宗教情感的做法，使族際平等、訴求暢通等矛盾不斷聚焦，從而形成社會層面的歧視，這是對政治共識的最大肢解。

社會治理中出現這樣那樣的問題本身并不可怕，而族群之間、黨群之間、干群之間、僧俗之間如果缺乏信任才更具風險。如何在常態的視野內，在解決人民內部矛盾框架下，將依法治理的主體融合在彼此信任的基礎上，達成社會共識與民間合作，是我們依法治理應努力的方向。信任從何而生，關鍵在處理每個個體問題上的“示范”效應，政府的公信力是應對草根社會“破窗效應”的有力武器。在2014年9月召開的中央民族工作會議上，習近平總書記特別強調“要善于團結群眾，爭取人心。人心是最大的政治。人心在我，各族人民就能眾志成城。民族團結說到底是人與人的團結。船的力量在帆上，人的力量在心上。”總書記的這些講話，對我們做好基層的維穩工作具有重要的指導意義，社會信任的核心就是心的相許，有了這樣一個基礎，政治共識就不難達成。

三、依法治理宗教事務需要政府與宗教組織共同發力

在今年4月22日召開的全國宗教工作會議上，習近平總書記指出，要支持各宗教在保持基本信仰、核心教義、禮儀制度的同時，深入挖掘教義教規中有利于社會和諧、時代進步、健康文明的內容，對教規教義做出符合當代中國發展進步要求、符合中華優秀傳統文化的闡釋，遵守國家法律法規，自覺接受國家依法管理；要提高宗教工作法治化水平，用法律規范政府管理宗教事務的行為，用法律調節涉及宗教的各種社會關系。要保護廣大信教群眾合法權益，深入開展法治宣傳教育，教育引導廣大信教群眾正確認識和處理國法和教規的關系，提高法治觀念。

按照中央的要求，依法治理宗教事務，包括對寺院組織的治理，需要黨委政府相關部門自上而下的引導監督服務，更需要充分發揮寺院本身的規制以及寺院自治組織協同管理的作用，發揮宗教團體的作用，從而形成自下而上的合作共治格局，承擔責任和風險。習近平總書記還特別強調，宗教團體是黨和政府團結、聯系宗教界人士和廣大信教群眾的橋梁和紐帶，要為他們開展工作提供必要的支持和幫助，尊重和發揮他們在宗教內部事務中的作用，努力建設政治上可信、作風上民主、工作上高效的高素質領導班子。從青海省基層情況看，佛協、伊協等宗教團體發揮的作用還十分有限，說起來通常就是沒錢沒人沒地方，至于如何充分發揮在宗教事務管理中的作用，卻是用心不足，更不用說精準發力。“有為才能有位”，政府不可能成為管理寺院的“全能主體”，政府的角色就是“有能力的有限政府”，宗教團體“橋梁和紐帶”的地位，為發揮對宗教寺院、宗教事務的管理提供了很大空間，面對這個世俗與超世俗的社會組織，要避免政府不作為或不當作為，簡單有效的辦法就是最大限度發掘寺院自我約束的潛力，發揮宗教團體的監督凈化作用，而這需要放權或授權于宗教團體和寺院組織。如果政府的依法治理和宗教組織的自身約束能夠有機契合并共同發力，佛協等宗教組織職能歸位，提高宗教工作法治化水平的要求就不難實現。青海省正在實施的寺院管理的三種模式就是最有益的嘗試。

作者簡介：關桂霞，青海省委黨校民族宗教學教研部主任、教授。