當前金融監管政策對地方政府類投資基金主要影響

【摘要】為加強對多層嵌套、借通道規避資金監管、名股實債等金融市場亂象的整治。“一行三會”根據中央的要求就如何降低金融杠桿、控制金融風險、遏制地方債務、支持實體經濟發展發布了一系列政策法規。對此，地方政府類投資基金將會受那些影響，該做那些調整呢，本文將就此問題從募、投、管、退四個環節作簡要的探討。

【關鍵詞】金融監管 政府類投資基金 基金投資

一、政府類基金

（一）政府類投資基金基本概念

一般意義上所講的政府類基金指“由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金”[1]。政府類投資基金組織形式主要有公司制、契約型、有限合伙制，從實踐中管理機制看，政府投資基金屬于私募基金范疇，應遵循私募基金管理的相關規定。

（二）基金設立的主要目的

政府類投資基金的設立主要目的應在于提高財政資金科學使用效益、降低財政資金損失風險、引導重點產業和民生事業的發展，適度放大發揮財政資金的杠桿作用，促進經濟持續健康運行。根據基金的投向不同，可以簡單分為支持初創企業、中小企業的風險股權投資基金，支持重點產業發展的產業投資基金和支持公共服務領域基礎設施建設的基建基金。實踐中，地方政府類投資基金絕大部分投向基礎設施建設，有的地方政府也將政府類投資基金視作融資工具，直接或隱形的增加了地方債務。

二、當下金融監管對地方政府類投資基金的影響

當前金融監管政策對基金投資活動“募資、投資、管理、退出”四個關鍵環節存在雙面性的影響。一方面是對傳統投資行為的規范，促進基金投資健康發展，要求地方政府類基金整改和規范。另一方面是原有管理制度對當前投資實踐出現阻礙，需要進一步完善。

（一）監管對基金募資的要求和影響

以往政府類投資基金資金募集的主要對象是銀行，通過政府類投資基金作引導，利用杠桿撬動社會投資（一般是財政出資10%，金融機構出資90%），而金融機構出資的資金來源主要是通過銀行理財產品向公眾募資而來。近期，“一行三會”頒布了系列的法律法規，主要是對資管產品，資金來源穿透和理財產品購買對象的合格投資者進行了具體的規范性要求。同時限制期限錯配與剛性兌付，有效阻止了“資金空轉”、“多層嵌套”、“風險掩蓋”等金融亂象，降低了金融風險、保護了普通投資者的利益。同時也導致資金募集困難，難以沿用原有財政資金引導放大的模式運行。

（二）監管對基金投放的要求和影響

以往引導基金主要是通過明股實債和委托貸款的方式進行投資。根據財政部發改委關于政府類投資基金的管理要求以及《中國銀監會關于規范銀信類業務的通知》（銀監發〔2017〕55號）和《中國保監會關于保險資金設立股權投資計劃有關事項的通知》（保監資金〔2017〕282號）等文件要求，禁止以明股實債和委托貸款的方式開展基金投資業務。現有監管機制要求基金的投資運作遵循市場化原則，作真正市場化投資。這對基金投資標的和基金投資者提出了更高的要求，短時期內，基金投放難度加大。長期來看，有利于實體企業的發展和金額投資行業的革新，促進經濟發展。

（三）監管對基金管理的要求和影響

基金產品在中國證券投資基金業協會備案是私募基金產品合規性管理的重要部分。根據中國證券投資基金業協會2018年1月12日出臺的《私募投資基金備案須知》的要求，“不符合‘投資本質的經營活動不屬于私募基金范圍……2月12日起，不再辦理不屬于私募投資基金范圍的產品的新增申請和在審申請”。同時列出“不符合投資本質的經營活動”有一是底層標的為民間借貸、小額貸款、保理資產等屬于借貸性質的資產或其收（受）益權；二是通過委托貸款、信托貸款等方式直接或間接從事借貸活動的；三是通過特殊目的載體、投資類企業等方式變相從事上述活動的。”[2]因此，傳統模式下明股實債的政府類投資基金產品將無法進行產品備案，基金管理合規性受限制。

（四）監管對基金退出的要求和影響。

目前，基金退出渠道主要有重組、并購、上市、股權轉讓、回購和清算等。國內企業上市程序復雜，排隊時間較長，新三板掛牌交易流動性不活躍。所以目前采用最多的退出方式為股權轉讓和回購，由于政府投資基金持有被投企業股權轉讓涉及到國有產權轉讓，主要法律依據是2004年施行《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》（簡稱3號文）及其配套文件。根據相關規定要求，股權轉讓時需在產權交易機構（一般是產權交易中心）公開進行，履行“招、拍、掛”相關程序。在掛牌轉讓前，還需履行內部審批程序，涉及多層審批手續。程序復雜、耗費時間較長，投資實踐中形成阻礙，影響了基金退出進度和時效性。

三、提高政府類投資基金投放效率的建議

（一）集中管理，市場化運作

目前，地方政府類基金往往分設于多個部門，造成管理分散、資金閑置、資金挪用、風控虛設、人力資源浪費等諸多問題。在金融監管新政策下，杠桿放大存在合規性和實操性的雙重限制，基金的集中管理比以往顯得更為重要。所謂“集中”，即資金集中、投決集中、人才集中。一是同類別基金閑置資金集中形成規模效應，有利于重大項目的投資和推進；二是投決集中有利于提高風控管理和投資效率；三是人才集中，有利于提高工作效率和投資技術的革新。但是，政府類投資基金集中管理機構往往是政府企事業單位，尚需要市場化運作的方式補足短板。通過市場化方式，選擇優質企業或基金管理團隊共同設立子基金，參與項目挖掘、盡調、管理等做活地方經濟。

（二）完善管理機制、攻克市場核心難題

基金集中管理，會對管理機制提出新的要求，管理的核心在于人力資源、風控機制、外部合作關系。人力資管管理在于人才的培養、團隊協作、績效考核；風控機制在于立項、盡調、投決、資金管理的科學性；外部合作關系管理在于上、中、下合作鏈條的建設，合作伙伴的篩選、評價和合作關系維護。完善管理機制的目的在于攻克市場核心難題，而當前政府類投資基金的核心難題在于國企改革、債務政府化解、保障民生和促進經濟發展。所以，地方政府應重視政府類投資基金對上述四大板塊的支持。首先是國企改革。地方國企作為社會主義市場經濟最為核心的組成部分，他的活躍程度往往會成為地方經濟活躍程度判斷的標尺，是關系化解政府債務、保障民生和促進經濟發展，是促進經濟改革的牛鼻子；二是化解政府債務，以往地方政府通過“借新環舊”或“環舊借新”的方式維持現金流，擴大政府債務。在新的監管體制下，“借新”的基礎消失，如何消除“環舊”壓力下財政風險的爆發是當前政府階段性的重要工作內容，政府類投資基金應設立風險控制專項基金緩解財政金融風險；三是保障民生。政府類投資基金對保障民生的投入是對財政專項資金投入不足的補充，可借助于PPP模式引導社會資本的參與，為公眾提供更好的公共服務；四是促進經濟發展。包括支持創新創業、關鍵領域的技術開發和產業經濟鏈條發展等。

參考文獻

[1]財政部.關于印發《政府投資基金暫行管理辦法》的通知[G].（財預[2015]210號）.

[2]中國證券投資基金業協會.《私募投資基金備案須知》[G].2018年1月12日.

作者簡介：蔡子多（1987-），男，漢族，貴州金沙人，任職于貴州金融控股集團有限責任公司（貴州省貴民投資集團有限責任公司），研究方向：產業基金、PPP、國企改革。