新形勢下進一步完善反洗錢法人監管體系的策略研究

【摘要】在我國即將接受反洗錢金融行動特別工作組（FATF）第四輪互評估的新形勢下，完善以法人為主體的反洗錢監管體系具有重要的現實意義。為此，需要理順反洗錢法人監管存在的若干關系，采取針對性措施進一步完善反洗錢法人監管體系。

【關鍵詞】第四輪互評估 反洗錢法人監管 風險為本

自2012年人民銀行總行提出全面推行“風險為本”的反洗錢工作方法以來，以法人監管為主體的風險為本反洗錢監管理念日益成熟，并逐漸取代了傳統的規則為本反洗錢監管制度。近年來的實踐證明，構建和完善反洗錢法人監管體系，有利于突破對法人和非法人的均衡監管、人民銀行分支機構的分散監管、監管思路規則僵化、監管方式以查處為主等誤區，更好地實現監管資源的合理配置和監管效能的充分發揮。截至2017年12月底，反洗錢金融行動特別工作組（以下簡稱FATF）已對14個國家反洗錢和反恐怖融資工作體系進行了第四輪互評估，并首次全面考核參與評估國家反洗錢監管體系的有效性。根據規劃，我國預計將在2018年或2019年接受第四輪互評估。在新的形勢下，有必要參考FATF關于反洗錢監管有效性的評估方法和標準，理順反洗錢法人監管存在的若干關系，進一步引導法人機構建立以風險為導向、以客戶為中心、以流程控制為手段的反洗錢法人監管體系，提升可疑交易報告有效性和防控洗錢風險能力，從而確保我國順利通過FATF的第四輪互評估。

一、進一步完善反洗錢法人監管體系的現實意義

根據FATF發布的《關于打擊洗錢、恐怖融資、大規模殺傷性武器擴散融資的國際標準：FATF建議》（以下簡稱“新40項建議”）規定，“如果金融機構懷疑或有合理理由懷疑資金為犯罪收益，或與恐怖融資有關，金融機構應當依據法律要求，立即向金融情報中心報告”。目前，我國許多金融機構的反洗錢工作已具備一定基礎，按照FATF“新40項建議”的相關要求進一步完善反洗錢法人監管體系具有重要的現實意義。

（一）突破均衡監管誤區，由分散監管向重點、統籌監管轉化

從目前全國反洗錢監管實踐來看，均衡監管和分散監管的現象較為普遍，對法人及非法人監管對象基本按照相同的標準和方式進行均衡監管。以人民銀行廣州分行為例，在反洗錢信息資料收集、反洗錢工作績效評估以及分類監管措施實施等方面，都未因法人和非法人性質差異而有所區別，不利于充分掌握監管對象因其性質和業務品種差異而產生的個性化風險情況。此外，人民銀行分支行對轄內基層行在監管行為實施方面以指導為主，統籌力度有限，且由于同一法人機構在不同地區設立的分支機構日益增多，監管資源的有限與監管對象眾多且迅速增長間的矛盾日漸突出。因此，完善反洗錢法人監管體系，有利于掌握監管對象的個性化風險，整合優化資源，實現有重點的統籌監管。

（二）突破規則僵化的誤區，由規則為主向風險為本轉化

一是從人民銀行分支行近年來對金融機構反洗錢工作評估和分類監管情況來看，評估信息主要來源于金融機構日常報送的反洗錢信息資料，對金融機構洗錢風險的反映作用有限，參考評估結果制定的監管措施，其針對性仍存在較大的提高空間。二是評估指標側重從金融機構執行法規和監管要求的角度設定，未能全面有效反映金融機構的洗錢風險點。由于構建完善的法人監管體系，需要從反洗錢工作信息收集、風險評估指標設立和評估工作開展、分類監管措施等各環節，充分貫徹“風險為本”原則，因此，有效落實法人監管，有利于準確定位洗錢風險點和風險區域，合理配置監管資源。

（三）突破以查處為主的誤區，使監管對象從依靠外力向依靠內外合力轉化

法人監管框架的構建與完善，需要人民銀行充分認識和依托金融機構法人系統內部控制力量，采取適當督導措施，推動監管對象加強內部管理，逐步構建自我完善的長效機制。因此，完善以法人為主體的反洗錢監管體系，有利于將來自人民銀行監管的“外力”和監管對象的“內力”充分結合，提升反洗錢監管效能。近年來，許多地區的人民銀行分支行已充分認識并嘗試利用這種轉變，對金融機構進行反洗錢工作評估時加入“自評估”環節，并有效運用走訪等方式核實金融機構“自評估”結果，使金融機構“自評估”結果可靠性穩步提高，為開展全國系統評估分析工作提供了有益參考。

二、完善反洗錢法人監管體系需要理順的幾個關系

鑒于目前地方性法人機構特殊的管理模式，傳統的規則為本反洗錢監管制度的弊端日漸凸顯，為了縮小我國現行的反洗錢法人監管體系與FATF“新40項建議”的“風險為本”監管理念存在的差距，需要理順以下幾個關系：

一是理順人民銀行系統內部上下級分支機構監管職責劃分關系。在人民銀行總行和分支行間，需要明確人民銀行總行監管對象，并安排分支行參與對轄內總行監管對象分支機構的監管，主要涉及總行監管對象名單發生變更時管轄權如何轉移和監管行為如何承接，以及分支行如何全面、有效地向總行反映總行監管對象在本轄區分支機構的反洗錢工作情況等問題；在上下級分支行間，主要涉及監管權限如何下分和監管信息如何上報匯總等問題。

二是理順人民銀行同級分支機構監管職責協調關系。對于人民銀行監管的法人機構在異地設立分支機構，人民銀行按“屬地管理”原則對本轄區分支機構進行監管時，如何協調因地域差異而產生的監管要求差異，是否以及在何種程度上需要向法人所在地人民銀行征詢意見，以及如何向法人所在地人民銀行反饋有關機構的反洗錢工作情況等問題，都需要予以明確和協調。

三是理順對轄內法人機構與非法人機構的監管資源配置關系。法人監管并不意味著在監管力度上應絕對地“重法人，輕分支”，而是監管側重點應有所不同。對法人機構，應著力引導、督促其加強內部管理；對非法人機構，則重點關注法規和內控制度的執行情況。

四是理順法人機構內部統一化管理與各地人民銀行分支行監管要求差異性的關系。法人監管模式的集約化導向，要求法人機構在內控制度、報告分析體系和反洗錢系統建設等予以統一化管理，但各地人民銀行分支行在監管要求方面會有所差異（王建勝，2015）。因此，法人機構在發布內控制度和建設反洗錢硬件系統時，建議由直接管轄的異地下級機構提交當地人民銀行征求意見，以便有效適用于各地。

三、進一步完善反洗錢法人監管體系的對策建議

在FATF“新40項建議”和自律性反洗錢原則的積極倡導和影響下，“風險為本”的監管方式已成為反洗錢監管方式的改革方向（趙貞淑，2015）。為了滿足FATF在第四輪互評估中提出的反洗錢監管有效性評估標準，在進一步完善我國反洗錢法人監管體系上需要采取以下相應措施：

（一）制定法人監管相關法規制度，完善“制度體系”

制定法人監管體系相關法規制度建議應考慮以下原則：一是明晰性原則。各級人民銀行應明確對法人監管的工作職責與權限范圍，特別要明確法人金融機構異地分支機構、注冊地與經營發生地不一致的金融機構的監管權歸屬，以及縣支行在法人監管中的職責定位；法人金融機構注冊地的各級人民銀行應明確在監管中發揮導向性作用，撰寫法人金融機構的年度監管報告，提出總體性的監管意見，其它人民銀行分支行在制定地方性監管措施時，可參考上述總體性的監管意見。二是激勵性原則。建議在有關制度中增加激勵機制的條款，提高監管對象反洗錢工作的積極性和主動性。例如，設立反洗錢獎勵基金，對及時報告可疑交易、協助破獲案件以及其他反洗錢工作成效突出的金融機構或個人，給予一定的物質和精神獎勵；對反洗錢內部風險控制效能突出的金融機構，在監管政策上實施差別管理。三是自主性原則。在自定義可疑交易監測標準綜合試點的基礎上，適時修訂《金融機構大額和可疑交易報告制度》等法規，加大監管對象的自主判斷權責規定，引導其充分發揮主觀能動性；加大法人機構對全系統的管理和指導性職責規定，引導其構建有效的內部控制體系。

（二）構建法人監管信息管理機制，完善“信息體系”

建議由人民銀行總行統籌安排反洗錢資料報送工作，細化人民銀行分級收集的具體辦法，逐步在全國統一反洗錢資料報送平臺。遵循以“法人監管”為主，“屬地管理”為輔原則，人民銀行總行負責總行監管的法人機構監管檔案的收集、審核、整理和歸檔；分支行負責本行監管的本轄區法人機構及其分支機構、總行以及異地人民銀行分支行監管的法人機構在本轄區設立的分支機構監管檔案的收集、審核、整理和歸檔；各級監管對象通過報送平臺，上載反映工作情況的電子文檔或掃描件，以便查閱。

（三）搭建法人監管技術平臺，完善“系統體系”

法人監管平臺的基本功能需要健全，應具備信息錄入、查詢及維護等基礎性功能、數據接口、報表管理功能、預警目標設定及風險預警功能（李強等，2016）。同時，法人監管平臺涉及的信息內容應完整統一，應包括各級監管對象的工商登記注冊信息、聯系方式、業務情況等自然信息；各級監管對象的非現場監管報表報告信息、具體的內控制度信息；大額和可疑交易報告信息；風險評估信息；各級人民銀行實施的監管措施，包括《反洗錢法》、《人民銀行執法檢查程序規定》和《反洗錢非現場監管辦法（試行）》等各項法定文書和有關資料；各級監管對象根據監管要求反饋的其他信息等。

（四）合理配置法人監管信息，完善“共享體系”

法人監管信息的管理、使用權限應合理配置。一是在用戶設置權方面，人民銀行用戶的開立遵循層級管理原則，由上級行為直接管轄的下一級行開立用戶；監管對象用戶由有監管權的人民銀行開立。二是在信息使用權方面，使用權限應以分級設置、“誰管轄誰負責”和“法人監管”為基本原則，向各級人民銀行、法人機構開放相應的使用權限功能（課題組，2015）。人民銀行總行對全國所有監管對象及其分支機構的數據信息具有完全的查詢使用權；人民銀行分支行對本轄區監管對象，及對本行監管的法人監管對象設在異地的分支機構信息數據具有查詢使用權；監管對象法人對于設在各地分支機構的反洗錢信息和各地人民銀行對有關分支機構實施監管行為的信息具有查詢使用權。三是在信息共享權方面，建議中國反洗錢監測分析中心將大額可疑交易的分析結果和重大線索導入法人監管平臺，按照“屬地管理”原則，允許涉及相關地方的人民銀行分支行查閱；建立一個經驗交流模塊，交流人民銀行總行及分支行的相關調研、風險提示、政策建議等。

（五）建立洗錢風險評估指標和機制，完善“評估體系”

一是以風險為導向建立全國統一的評估模型，人民銀行各分支行分別對本轄區內監管對象開展風險評估工作，再將有關數據和評估報告逐級匯總到法人注冊地人民銀行，由該人民銀行根據該機構全系統情況作出風險評估結論；二是評估以地級市為基礎開展，即由地級市人民銀行對轄區監管對象進行評估，評估結果逐級匯總形成省級人民銀行及人民銀行總行的評估結果。三是評估應當以量化方式進行，并根據量化結果作出定性判斷，可考慮將評估結果劃分為高中低三個檔次。四是評估模型要突出監管對象涉及的洗錢風險。以銀行為例，可以從絕對數、相對數及變動幅度等方面，考慮多方面的評估指標。五是建立評價法人監管對象總體洗錢風險的機制，法人監管對象的總體風險應綜合考慮全系統風險情況后匯總得出，可以考慮綜合法人機構注冊地人民銀行評價情況和各地分支行個體風險評估情況，以加權匯總的方式得出最后風險系數，作為法人整體風險情況評估結果。

（六）制定和實施分類監管措施，完善“分管體系”

一是人民銀行上級行要適當加強對下級行的監管工作部署。上級行除對下級行提出原則性的指導意見外，還應主動對其安排適量的具體監管工作，并允許轄屬分支行結合地方實際安排當地的具體監管工作。二是人民銀行分支行應實施風險為本的分類監管。對于金融機構系統總體評估風險高于當地分支機構個體評估風險的，當地人民銀行分支行應在當地個體評估風險的基礎上酌情加大監管力度；對于總體評估風險低于當地個體評估風險的，當地人民銀行分支行可以在當地個體評估風險的基礎上酌情減輕監管力度。

參考文獻

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[2]李強等.法人監管框架下村鎮銀行強化反洗錢監管效能的思考[J].甘肅金融，2016（6）：34-37.

[3]王建勝.地方法人反洗錢監管模式探討[J].市場周刊，2015（1）：112-113.

[4]趙貞淑.當前村鎮銀行反洗錢法人監管的難點及政策建議[J].吉林金融研究，2015（5）：77-78.

作者簡介：林小玲（1980-），女，福建永泰人，法學碩士，經濟師，就職中國人民銀行廣州分行，研究方向：反洗錢監管。