“一帶一路”歐洲區(qū)水資源管理發(fā)展歷程及啟示

韓淑穎，馬軍霞，王 鑫，劉建華，左其亭

(1．鄭州大學水利與環(huán)境學院，河南 鄭州 450001；2．鄭州大學管理工程學院，河南 鄭州 450001)

隨著經濟社會發(fā)展，水資源問題日益突出。如何改善水資源條件，提高水資源利用效率，促進水資源可持續(xù)開發(fā)利用是值得關注的問題。開展高效水資源管理是解決水資源問題的有力措施。水資源管理是對水資源的分配、開發(fā)、利用、調度和保護進行管理[1]。在全球范圍內，歐洲在水資源管理方面比較成熟，其在水政策、水資源協(xié)調機構以及跨界河流管理等方面積累了豐富的經驗[2]。很多學者針對歐洲水資源管理及其發(fā)展歷程開展了研究。齊學斌等[3]概述了歐洲、以色列等國的水資源管理發(fā)展歷程，總結了水資源管理的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢；李雪松等[4]分析了《歐盟水框架指令手冊》的內涵并提出了應用于我國跨界河流管理的解決方案；楊朝暉等[5]分析了國外流域水資源管理的先進經驗，并對我國流域水資源管理提出相關建議；黃德春等[6]分析了歐美跨界河流的發(fā)展歷程及管理模式，并針對我國跨界河流的治理提出了相關建議; Maia[7]對《歐盟水框架指令手冊》在不同成員國的進展進行了綜述，并分析了該指令框架在未來面臨的一些挑戰(zhàn)；Tsakiris[8]回顧了歐洲在水資源管理方面的發(fā)展歷程。

圖1 “一帶一路”歐洲區(qū)示意圖

上述研究多局限于一個國家和地區(qū)，未充分考慮國家和地區(qū)的相互作用與影響。在“一帶一路”倡議的背景下，已有學者取得了一定的研究成果，如左其亭等[9-10]依據(jù)對國家相關文件和文獻資料的大量分析和整理，確立了“一帶一路”主體路線和主體水資源區(qū)，并研究了“一帶一路”分區(qū)水問題，結合中國的治水經驗探討對其他分區(qū)水資源管理的借鑒意義。然而，如何將歐洲水資源管理與“一帶一路”倡議相結合，促進“一帶一路”沿線國家水資源管理的協(xié)同發(fā)展，相關研究成果較少。因此，本文針對“一帶一路”歐洲區(qū)水資源狀況和水資源管理的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，總結其水資源管理的經驗，提出了相應水資源管理建議。

1 “一帶一路”歐洲區(qū)范圍及水資源概況

1.1 范圍

歐洲國土總面積為1 016萬km2，共有45個國家和地區(qū)。參考左其亭等[9-10]關于“一帶一路”主體路線及主體水資源區(qū)的研究，將“一帶一路”歐洲區(qū)定義為“一帶一路”主體路線所涉及的歐洲國家，包括東歐的俄羅斯、白俄羅斯，中歐的德國、波蘭、捷克、斯洛伐克和匈牙利，西歐的荷蘭、比利時和法國，南歐的意大利、斯洛文尼亞、克羅地亞、波黑、黑山、阿爾巴尼亞、羅馬尼亞、保加利亞和希臘，共涉及19個國家。研究區(qū)域如圖1所示(由于俄羅斯幅員遼闊，在圖1中未能顯示其全部國土面積)。

1.2 水資源概況

歐洲水資源總量及人均水資源量較為豐富，多年平均降水量為841 mm，總可再生水資源量為44 208億m3/a。水資源利用以工業(yè)用水為主，其次是農業(yè)用水和公共用水。由于地區(qū)間水資源稟賦有一定差距，加之經濟社會和人口分布的不均衡，造成了不同地區(qū)水資源利用的差異。

在“一帶一路”歐洲區(qū)中，多年平均降水量為783 mm，總可再生水資源量為25 992億m3/a。具體來說，東歐國家多年平均降水量為539 mm，總可再生水資源量最豐富，約占“一帶一路”歐洲區(qū)總可再生水資源量的46%，水資源主要用于工業(yè)，公共用水次之；西歐國家多年平均降水量為831 mm，總可再生水資源量約占“一帶一路”歐洲區(qū)總可再生水資源量的12%，水資源同樣主要用于工業(yè)；中歐國家多年平均降水量為678 mm，總可再生水資源量約占“一帶一路”歐洲區(qū)總可再生水資源量的15%，水資源主要用于工業(yè)和生活；南歐國家多年平均降水量為940 mm，總可再生水資源量約占“一帶一路”歐洲區(qū)總可再生水資源量的27%，水資源主要用于農業(yè)和工業(yè)。

2 “一帶一路”歐洲區(qū)水資源管理發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

2.1 水資源管理發(fā)展歷程

20世紀70年代以前，歐洲多數(shù)國家已經初步開展了部分水資源管理工作，但不夠全面。如：奧地利在此之前僅對平原地區(qū)湖泊進行治理，而忽略了山區(qū)湖泊的重要性；荷蘭的水管理在20世紀50年代以前主要以防洪、限制水位為主，未考慮水資源短缺、水環(huán)境污染等問題。20世紀70年代起，歐洲進入現(xiàn)代水資源管理階段[4]，通過立法、設立水管理機構等綜合措施保護水資源。本文主要從水政策、水管理機構、跨界水治理3個方面介紹歐洲現(xiàn)代水資源管理。

在水政策方面，歐洲水資源管理經歷了3個階段，即水質標準階段、排污限制階段、綜合管理階段[11]。20世紀70—90年代為水質標準階段，該階段主要通過制定水質標準來嚴格規(guī)范各類水體的質量。這期間頒布的指令在一定程度上改善了各類水體的水質狀態(tài)，有利于水體的健康發(fā)展。20世紀90年代至21世紀初為排污限制階段，主要從兩方面進行：①嚴格規(guī)范城市廢水處理；②嚴格規(guī)范化肥的使用。這一階段在污水處理以及農業(yè)用水方面取得了顯著成就。21世紀初至今為綜合管理階段，該階段的標志性事件是2000年10月23日在歐洲議會和歐盟理事會上通過的《歐盟水框架指令手冊》，標志著歐洲開始邁向流域綜合管理的時代。該指令手冊旨在保證水質和污水排放控制的基礎上，堅持可持續(xù)發(fā)展的基本理念，建立流域水資源綜合管理框架，通過一系列綜合治理措施，實現(xiàn)保護環(huán)境的目標，這對河流流域的綜合管理產生了深遠影響。

在水管理機構方面，歐洲逐漸由多個組織分割管理轉變?yōu)闄C構綜合管理的模式，明確了部門機構的分工權責。過去歐洲水資源由多個組織管理，但由于各組織的體制、運行過程存在較大差異，各組織之間的職能、轄區(qū)范圍可能相互交織，使其在管理過程中效率低下，易產生矛盾。為避免上述問題，實現(xiàn)綜合、高效的水資源管理，《歐盟水框架指令手冊》提出將分散的水管理機構重新整合，使大多數(shù)國家的水資源管理能夠在公共體制下進行。這種轉變模式更有利于各國在管理過程中分工明確，制度統(tǒng)一，同時為地區(qū)以及國家之間友好的交流合作提供平臺。

在跨界水治理方面，1966年國際法協(xié)會針對國際河流提出了一些基礎文件[12]，隨后在聯(lián)合國歐洲經濟委員會的幫助下，共同簽署了國際協(xié)議，對跨界河流的水環(huán)境條件進行檢查和評估，并使跨界河流涉及國家的相關水法保持基本一致。2000年《歐盟水框架指令手冊》針對跨界水管理提出了更加詳細的計劃，使國際流域管理更加統(tǒng)一、完整。在《歐盟水框架指令手冊》的執(zhí)行過程中，跨界河流不再是各個國家分別管理，而是對相應河流設立專一管理委員會，促進國際河流依法、有效的統(tǒng)一化管理。

2.2 水資源管理現(xiàn)狀

目前，由于《歐盟水框架指令手冊》涵蓋范圍廣、內容涉及水資源保護的各個方面，因此仍是歐洲現(xiàn)代水資源管理的指導政策，它將離散的水法規(guī)整合，并引入綜合管理、經濟手段、公眾參與等進行協(xié)調。《歐盟水框架指令手冊》的管理途徑主要從3方面考慮：①引入以流域為基礎的綜合管理模式，重視地表水、地下水、濕地和沿海水體的綜合治理，并兼顧水質、水量和水生態(tài)。此外還強調水資源在各個行業(yè)的綜合管理。②采取相應的經濟措施，如對各行業(yè)用水水價進行調整，通過水價政策鼓勵節(jié)水。③公眾參與水資源管理的過程，以保證所制定的決策反映民眾的意愿[13]。雖然該指令手冊對各成員國具有法律約束力，但個別成員國仍沒有將指令手冊中相應的政策作為本國立法的一部分，使該指令手冊與本國水法不能很好融合，無法形成一個較為完整、統(tǒng)一的執(zhí)行體系。

在“一帶一路”歐洲區(qū)中，目前水資源管理主要分為3種模式[14]：①管理權歸中央政府的流域管理模式。這種管理模式能夠維持生態(tài)系統(tǒng)的整體性和復雜性，從開發(fā)和保護兩方面管理水資源，有利于實現(xiàn)人與自然協(xié)調關系的構筑。但由于人們對水資源的自然屬性和功能屬性認識不足，實踐中難以建立適合本國國情的流域管理制度。②以行政區(qū)劃分的管理模式。這種管理模式帶有一定的強制性，使管理工作更加高效、靈活。但由于行政管理方法本身的局限性，難以解決水資源開發(fā)利用與保護過程中的種種問題，且無法兼顧自然- 經濟-社會這一復合的生態(tài)系統(tǒng)。③以合作為基礎的水資源管理模式。這種管理模式對管理部門之間起到很好的促進與監(jiān)督作用，但由于這種合作式的管理模式機構比較復雜，各管理部門之間容易產生沖突，很難進行協(xié)調和統(tǒng)一。如：法國實行流域水資源分級管理模式，將管理機構劃分為中央、流域和地方三級[15]；荷蘭采取以合作為基礎的水資源管理模式，促進中央政府與省級、水董事會和市政機構之間的交流合作，并相互監(jiān)督[16]。目前，多數(shù)國家仍采用以行政區(qū)劃分的管理模式。

雖然歐洲在水資源管理上處于領先地位，但仍面臨一些挑戰(zhàn)。如：如何滿足人類對水資源的需求、維護生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性；如何提高水資源有效利用率；在公眾參與的過程中，參與決策的程序在指令手冊中并未體現(xiàn)，具體表現(xiàn)為參與者不明確，參與過程不清楚，參與后結果以何種方式呈現(xiàn)并不具體等。另外，由于各國之間遵循不同的水資源管理模式，涉及社會、經濟、生態(tài)和政治的影響不同，使各國在處理國際水事務上易引發(fā)爭端。

3 “一帶一路”歐洲區(qū)水資源管理經驗及啟示

“一帶一路”歐洲區(qū)水資源管理經驗及對“一帶一路”其他區(qū)域水資源管理的啟示見圖2。

圖2 “一帶一路”歐洲區(qū)水資源管理經驗及對其他區(qū)域的啟示

3.1 經驗

a. 推進流域綜合管理模式。《歐盟水框架指令手冊》將原本的區(qū)域分散管理轉向水資源綜合管理，使水資源的可持續(xù)利用和環(huán)境目標相結合，不僅將水資源保護的對象擴大到所有水體，同時兼顧點源污染、非點源污染。盡管各國的水資源數(shù)量、質量及開發(fā)利用程度有所差異，但將流域綜合管理模式應用到自身管理機制中，不僅能夠實現(xiàn)具有各國特色的管理模式，還更有利于水體的健康發(fā)展。如在歐洲出臺立法前荷蘭不接受鄰國的污水，各國對境內萊茵河河段分散獨立管理，河流水質一度惡化，后采用流域綜合管理模式，目前河流已呈現(xiàn)良好狀態(tài)。

b. 強調公眾參與。公眾參與到水資源管理過程中，不僅可以提高公眾節(jié)約用水的意識，同時還能夠更好地利用公眾水資源管理的知識和經驗，通過更加透明的決策來提高公眾的接納度；其次，水資源的管理和研究與公眾密不可分，研究人員需要為解決公眾對水資源的擔憂而提供相關信息，使其能夠參與到決策當中。

c. 設立同等決策權的聯(lián)合機構。歐洲擁有多條國際河流，并成立了相應的管理機構。在處理有關國際河流的問題上，管理機構下各成員國具有相同的決策權，只有各成員國全部同意，決策才會生效。各國可根據(jù)自己的需求和利益提出相應的決策建議，共同承擔和分配流域內相關管理任務，促使各國在解決國際水事務問題的過程中能夠以協(xié)商、談判為基礎，同時遏制僅考慮本國利益和需求而不兼顧他國的行為。此外，還應當通過法律手段來約束各涉及國家對國際河流的濫用。

d. 注重時間管理。歐洲更加重視水管理決策的時間規(guī)劃，并設立了3個主要時間段：第一階段(2000—2003年)為準備階段，確定流域范圍和相關管理部門；第二階段(2004—2009年)為規(guī)劃階段，確定流域水資源的主要問題和相應的流域管理規(guī)劃；第三階段(2010—2015年)為實施階段，實施計劃以達到環(huán)境目標，并將所制定的計劃不斷修改，與時俱進。這種不斷遞進的時間管理，使流域規(guī)劃與時間表很好地結合，提高各部門的效率并增強緊迫感和社會責任感，使各級管理人員能夠更清晰、更高效地掌握水資源管理的流程以及時間的分配。

e. 注重水政策與其他領域政策的結合。歐洲水資源管理發(fā)展以來，已經制定了很多詳細的水政策，包括地表水和地下水取水、各類用水、廢水排放、城市污水處理、環(huán)境評價等各個方面。每個方面又詳細制定了相關限制標準，并促進不同行業(yè)間政策的聯(lián)合制定。例如在農業(yè)用水方面頒布《殺蟲劑指令》等，更加明確地規(guī)范了農業(yè)用水問題，同時打破了傳統(tǒng)的水政策制定模式，將水政策與其他領域的政策相結合。這種結合模式不僅能夠完善水資源管理中的不足之處，同時也間接規(guī)范了其他行業(yè)的運行標準，使各個領域協(xié)調發(fā)展。

3.2 啟示

a. 建立國際河流磋商協(xié)調機制。國際河流磋商協(xié)調機制是為了避免國際河流用水沖突，維護河流水生態(tài)安全及水資源的公平開發(fā)。各涉及國家針對國際河流已出現(xiàn)或潛在問題，本著“多國參與，共同管理，和諧發(fā)展”的理念組織參與和協(xié)商。該機制不僅有利于各國平等參與國際河流事務管理，同時也能使各國相互監(jiān)督和制約，以此約束個別國家對水資源的濫用。在“一帶一路”范圍內存在眾多國際河流，以東南亞、南亞國際河流居多，國際河流的用水爭端、跨界污染等是阻礙各國發(fā)展的關鍵問題。各國在正視對水資源合理利用的前提下，應依托過去對國際河流制定的相關標準、規(guī)范以及慣例，采用和平外交的方式，以和為貴的理念，組織談判協(xié)商，通過政治方法與法律手段，使各國互相諒解。相關國家應以“事先溝通、及時磋商、以和平解決為宗旨、強制行動為保障”的方式，參與國際河流相關問題的處理。

b. 建立國際涉水數(shù)據(jù)共享與互信機制。建立長期、穩(wěn)定的國際涉水數(shù)據(jù)共享與互信機制，能夠為“一帶一路”沿線國家提供更加方便、快捷的水資源管理平臺，各沿線國家能夠共享流域的水文資料并及時觀測水資源的變化情況，使各國的水資源狀況更加公開透明。通過這種直接獲取涉水數(shù)據(jù)的渠道，促使各國對水資源問題展開更加深入的研究并提高其準確性以供他國參考，從而建立國與國之間的互信關系，提高彼此間的信任度，更有利于國家內部、國際水資源管理工作的實施。同時，該機制也迎合了“一帶一路”倡議中促進亞歐非國家相互交流合作，實現(xiàn)開放性發(fā)展的宗旨。在該機制的理念下，以涉水數(shù)據(jù)的相關標準及制度規(guī)定為基礎，采用先進的信息處理技術，建立“一帶一路”沿線國家的共享水文水資源數(shù)據(jù)庫，使水資源管理更加全面、開放、富有區(qū)域特色。此外，“一帶一路”涉及國家還應建立互信考核制度，對國際水資源合作中不守信用者采取相應的懲罰措施或將其加入水資源管理“黑名單”中，以確保國際合作的公平、公正。

c. 簽訂國際涉水法律與條約。在“一帶一路”倡議的指引下，亞歐非沿線國家的合作日益加強，水資源作為聯(lián)系這些國家的紐帶，對其進行開發(fā)利用和管理的過程中，也應當制定相應的國際涉水法律與條約加以約束。簽訂國際涉水法律與條約不僅是對以上機制和各國利益的保障，同時也給予水資源開發(fā)利用與管理過程中一定的法律效力，對各國水資源的過度利用加以限制。國際涉水法律與條約首先應建立在各國平等互惠的基礎上，依靠法治思維和協(xié)商手段健全“一帶一路”水法制體系，使各國在同一約束框架下開展水資源的相關工作，實現(xiàn)國際上水資源管理與利用的“有法可依”。此外，國際涉水法律與條約的制定應依附于國際流域委員會。以“一帶一路”西亞區(qū)為例，由于其所在國際流域設立的管理機構在運行過程中無真正的法律效力，使得西亞區(qū)各國對國際流域的開發(fā)一直存在爭議，問題得不到妥善解決。因此，簽訂的國際涉水法律與條約應盡快落實，避免國際水糾紛。

d. 促進水資源節(jié)約與重復利用。水資源短缺是困擾絕大多數(shù)“一帶一路”沿線國家的關鍵問題。缺水不僅影響居民正常生活，同時也會造成水質、水生態(tài)進一步惡化。緩解水資源短缺，一方面要促進水資源節(jié)約，增強人們的節(jié)水意識，大力推行節(jié)約用水，提高人們對水資源的危機感，尤其是在水資源短缺較嚴重的區(qū)域，如中亞及西亞區(qū)；另一方面應提高水資源的利用效率，通過研究或引進先進的水處理技術，使水資源得以最大程度上高效利用。其次可以通過提升水價等經濟手段從水資源用量上進行控制，同時還要加強對水源地(地表水及地下水)的保護，提高水資源承載力；另外，還要注重水質、水量、水生態(tài)的綜合管理，三者相互牽制，在保證水量的同時，必須增強對水質、水生態(tài)的保護力度，完善水資源的綜合治理。

e. 完善公眾參與水資源管理機制。《歐盟水框架指令手冊》的提出使公眾能夠參與到水資源管理的過程中，是實現(xiàn)公眾、政府、學者之間相互結合、監(jiān)督、促進的方式。但如何使公眾參與其中并沒有具體的實施方法。因此，在該過程中，從最初規(guī)劃到最后的實施，均需要公眾或利益相關者參與并提出相關建議，實現(xiàn)民主決策；其次，水資源規(guī)劃管理過程中的所有指令、信息以及結果等均應利用媒體或廣告宣傳等方式公開化，提倡透明式管理；另外，參與者的類別、每一過程中參與者的數(shù)量也應當設定明確的要求，從而提高公眾參與的質量和效果，使水資源管理更加科學、有效。

4 結 語

21世紀以來，隨著經濟社會的高速發(fā)展和自然條件的演變，水資源問題一度惡化，引起世界各地的廣泛關注，迫使水資源的管理工作進入到一個新的發(fā)展階段，如何實行綜合、高效的水資源管理是當下的熱點問題。經過幾十年的發(fā)展，歐洲地區(qū)在水資源管理工作中取得了豐富的成果，形成了一套較為綜合、全面的管理體系，也獲得了一些經驗和教訓，值得其他國家學習。

“一帶一路”沿線國家處于不同的發(fā)展階段，各國水資源問題并不一致，多數(shù)國家在水管理模式、運行手段等方面仍存在諸多不足之處，還需改善。通過對“一帶一路”歐洲區(qū)水資源管理的總結，提出了建立國際河流磋商協(xié)調機制、建立國際涉水數(shù)據(jù)共享及互信機制、簽訂國際涉水法律與條約、促進水資源節(jié)約與重復利用、完善公眾參與水資源管理的機制等可參考的經驗。在未來水資源管理工作的過程中，各國應當在參照歐洲經驗的同時，根據(jù)自身國情建立符合本國發(fā)展的水管理模式，為“一帶一路”沿線發(fā)展提供保障。

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