澳大利亞關鍵基礎設施中心設立對中企投資的影響何在？

文| 李寧

2017年1月23日，澳大利亞政府宣布成立“關鍵基礎設施中心”（Critical Infrastructure Centre），以避免國家關鍵基礎設施遭破壞、間諜活動和政治高壓威脅，從而保障澳國家安全。

“關鍵基礎設施中心”因何成立

在2015年中國嵐橋集團以5.06億澳元購得達爾文港99年的經營權后，美國對澳政府表示強烈不滿（美在達爾文設有多處軍事基地），澳政府對中國投資變得更為敏感。2016年，李嘉誠旗下長江基建和中國國家電網收購新南威爾士州最大電網Ausgrid，以及上海鵬欣集團對澳大利亞最大的私人土地擁有者—基德曼公司的收購被澳大利亞政府（外國投資審查委員會）以“國家安全”為由否決。澳大利亞政府對外國收購其電網、港口、電信等資產正采取日趨明顯的保護主義立場。

澳大利亞政府認識到外資參與和外包國家關鍵基礎設施的風險越來越大。澳大利亞總檢察長喬治·布蘭迪斯和財政部長斯科特·莫里森2017年初發表聯合聲明稱，隨著私有化進程推進，供應鏈管理轉向外包，以及國際投資情況的變化，澳大利亞的國家關鍵基礎設施比以往更易受到破壞、間諜活動以及政治高壓威脅。澳大利亞需要采取一個具有協調性、戰略性的框架來管控這些風險，因此決定成立關鍵基礎設施中心。關鍵基礎設施中心負責管理及保護復雜的、關系到澳大利亞國家安全的關鍵基礎設施。

“關鍵基礎設施中心”是在近年來海外資本并購澳大利亞基礎設施頻繁的背景下成立的。澳政府認為，電信、電力、水資源和港口設施等資產類別應該被列入敏感名單，在私有化或者向海外投資者出售相關資產時，必須經過嚴格評估以確保國家安全不受危害。澳政府稱，如果一個有敵意的海外個體控制了此類資產，可能會故意擾亂供給或服務以獲取戰略或經濟利益，或借此影響澳政府的決策及政策制定。政府需通盤考慮國家安全風險，在地緣政治格局發生變化時能夠靈活地加以應對。

中心職責所在

中心隸屬于澳大利亞聯邦政府總檢察長部，負責協調澳各級政府的國家安全風險評估及建議，以支持政府（國庫部）在審批外國企業投資交易方面的決策。該中心目前關注領域集中在電力、水利和港口。該中心還將開發并不斷更新一個關鍵資產登記冊，以幫助監管機構（澳外國投資審查委員會）判斷私有化或面向海外投資者出售資產是否會引發國家安全問題。

據《澳大利亞人報》報道，該中心的職能最終將會變得更加廣泛，以集中管理和降低關鍵資產的國家安全風險。這一機構將評估澳洲能源、港口及水力資源等方面的資產，以及這些資產的網絡操作程序。“關鍵基礎設施中心”還將雇傭澳洲安全情報組織（ASIO）、澳洲信號理事會（ASD）、國庫部等機構的官員任職。據了解，自聯邦政府2016年否決了中國企業收購新州國家電網后，政府隨即開展了審查國家關鍵基礎設施的舉動。這些安全評估將不僅適用于聯邦及州所有資產，還將適用于所有被認為是“關鍵基礎設施”的待出售私人資產（比如大面積的農場）。

澳大利亞政府成立“關鍵基礎設施中心”旨在加大對國家戰略資產的保護力度，并且通過關鍵資產登記冊方式，幫助外國投資審查機構評估海外投資者收購此類資產是否會引發國家安全問題。

此外，關鍵基礎設施中心也是澳外國投資審批委員會成員之一。外國企業在申請項目審批過程中，關鍵基礎設施中心也會從國家安全角度評估項目，在委員會內提出相關審批意見。

中心工作動向

（一）徹底安全審查

2017年，特恩布爾總理已下令對澳洲全國的關鍵基礎設施進行徹底的安全審查，并標注一系列敏感“資產”，對競標關鍵資產的海外投資者進行國家安全審查。

（二）發布《關鍵基礎設施安全法案》

10月12日，澳大利亞總檢察長喬治·布蘭迪斯發布《關鍵基礎設施安全法案》公開草案。法案旨在管理外國對澳大利亞關鍵基礎設施帶來的破壞、間諜和脅迫性國家安全風險。澳大利亞政府公開征詢了各方對發布草案的意見。

由于當人員以不同的速度前進時其步頻會發生變化,即使人員以相同的速度前進,其每一步的持續時間也會發生變化[16]。為了保證人員以不同的速度前進時能夠獲得相同維度的特征以表征其速度特性,該方法需要從每一單步中提取指定維度的統計特征。

1.澳大利亞將對資產相關方進行登記。

法案將創建關鍵基礎設施相關的國家安全風險管理框架，包括保存關鍵基礎設施資產的資產登記信息，并啟動部長級“終極權力”。該法案的重要部分在于確定關鍵基礎設施的所有者和運營者。注釋備忘錄指出，澳大利亞政府并不掌握關鍵基礎設施資產的所有者信息，政府認為如不獲取此類信息將難以保護這類資產。針對這一問題，法案將創建登記信息，登記關鍵基礎設施資產的所有者、運營者或有權訪問這些資產的各利益相關方。

2.監管要求根據對象進行變通。

澳大利亞政府表示，法案將管理港口、水電高風險行業100項資產，針對個人或組織機構提出不同的監管要求。澳大利亞政府將個人定義為“直接利益所有人”，將組織機構定義為“責任實體”。

外包單位也將列入登記記錄之中，登記記錄上所列的單位和個人須在6個月內向政府通知變動情況。

法案還提出“最終解決方案”，當政府別無它法時，讓總檢察長辦公室作出緩解關鍵基礎設施中發現的重大國家安全風險的決定。

對中國企業帶來哪些影響

據英國《金融時報》此前的報道，澳政府成立“關鍵基礎設施中心”以保護重要資產，背后的動機是擔心隨著來自中國的投資激增，澳大利亞的關鍵基礎設施面臨更大的風險。該報道說，2015年，澳大利亞極具戰略地位的達爾文港被租賃給一家中國企業就引發了爭議，而2016年澳政府更以國家安全理由拒絕了有中國國家電網參與的對澳大利亞電網的收購計劃，凸顯了澳大利亞對中國資本的高度敏感。

（一）澳方官員說法

澳貿易、旅游和投資部長喬博，澳大利亞駐華大使安思捷，澳大利亞外交與貿易部下設的澳中理事會主席史偉立等人都在不同場合表示，澳大利亞沒有哪個領域絕不向中資開放，新的基礎設施中心將為中國投資者帶來“高度的商業確定性”。

澳政府列出了一個關鍵基礎設施的表單，列明它們的所有者和所在地。因為許多基礎設施是相交的，當有新投資想要購買其中一部分時，澳政府要確保它們遠離任何潛在的不恰當干涉或使用。

對于中資企業呼吁“澳政府能把對外國投資的審查透明化、禁止外資投資的領域說明白”的訴求，澳大利亞駐華大使表示，如果想要完全透明，可以列出一個清單，列明不允許外國投資的領域，但這是中國政府的方式，澳政府并不這么做。她解釋，因為澳洲沒有在任何領域或行業嚴格限制外資。澳洲所有的行業均對外資開放。澳洲政府所做的，只是保留對外國投資審查，及禁止會對澳國家利益產生潛在威脅的投資的權力。

澳大利亞駐華大使也承認，這是一個無法定義的標準，這將取決于每一項資產和案例的具體背景。但她強調，只有非常一小部分的子行業，是對澳大利亞非常敏感的。

澳中理事會主席史偉立也表示，欲在澳投資關鍵基礎設施等敏感領域的中國投資者，建議其盡早與澳大利亞外國投資審查委員會（FIRB）及關鍵基礎設施中心溝通；一般來說，不存在問題，因為最終93%的請求均獲通過。

（二）近年實際情況

在中澳貿易中，中國對澳投資面臨的審查坎坷和近年來中資入澳引起的輿情紛擾，則是中澳關系中另一片無法回避的礁石。

面對境外投資時，許多國家都設立了外國投資安全審查機制，來審查外國投資是否會有損本國的國家利益或威脅國家安全。但是，由于這種審查是以國家安全為考量，大多時候，審查機制并不完全透明，各國政府也沒有義務知會外界其準駁與否的決策原因。

在今年舉行的中澳“一帶一路”金融圓桌會上，一位來自中國大型國企的代表指出，希望澳大利亞政府能把對外國投資的審查透明化，例如說明白哪些行業或企業是禁止外資投資的，否則中資只能不斷嘗試和猜測，浪費時間和精力。

FIRB發布的2016財年報告顯示，中國已連續第3年成為在澳獲批投資金額最多的國家，中國也是澳農業領域最大的投資國之一，在該領域的投資同比增長40%。

但FIRB出具的報告也不諱言，中國企業大舉收購、控股的行為，已引起當地公眾對中國人出海“買買買”行為的抵觸，以及澳政府更加嚴苛的審批態度。

根據FIRB官員的解釋，在項目入市前，關鍵基礎設施中心會初步篩查敏感基礎設施，但這并不意味著企業在向外國投資審查委員會提交投資申請時，就不再需要關鍵基礎設施中心的審核。實際上，關鍵基礎設施中心會出于資產并購架構等因素考慮，向外國投資審查委員會再次提出涉及國家安全的審查意見。因此，對于計劃投資這類項目的外國企業來說，還是無法在投資前100%確定資產安全性。

（三）工作體會

該中心設立后，由于規范了審批流程，企業可能會規避一些損失，避免重蹈類似國家電網收購新州電網的覆轍。此外，由于澳方投資領域不設負面清單，中國企業關注問題仍未得到徹底解決。最后，最為重要的影響就是，中國國有企業和民營企業在敏感行業電力、港口、水利等領域的投資審核會更加嚴格，周期更長，說明性工作更多。

此外，由于關鍵基礎設施中心的建立并未刪選出外資公司不能投資的項目,因此，我國企業在投資澳大利亞基礎設施項目時仍需外國投資審查委員會審批，相關流程也并未簡化。

對中資企業建議

我認為，在澳中資企業應積極參與中心的相關條例和政策意見征求程序，通過正規渠道、借助中介服務機構（律所、政府關系公關公司）與中心保持順暢溝通交流，以及對企業投資敏感資產的商業考慮加以充分說明，打消澳方政府對國家安全的顧慮。