事業單位改革，人事改革先破題

張媛媛

為全面貫徹落實十九大精神，進一步深化事業單位改革，激發事業單位內生動力，就應該把事業單位改革，特別是人事改革確定為重點任務，進一步開創思路，提高人事改革思維站位，有效引導和促進事業單位繁榮發展。

事業單位改革迫在眉睫

據統計，我國約有126萬事業單位，約3100萬在編職工，約900萬離退人員。目前來看，事業單位發展相對滯后，社會功能設置不清，在崗人員工作效率偏低。同時，個別地方政府的監管部門政策支持不到位，資金供給方式單一，管理形式固化僵化等問題也較為突出。

政事關系有待改善。長期以來，事業單位隸屬于政府機構，人員編制、機構規格、開辦資金、社會職能、業務范圍全部依據行政機關的行政批復文件。自上世紀八十年代以來，中央、地方政府在事業單位微觀管理方面進行了一系列改革探索，改革內容主要圍繞賦予事業單位自主權，包括擴展業務自主權和激活分配自主權等，適當允許事業單位利用擁有的資源或技術優勢進行創收，創收收入可完全或部分由事業單位機構自主管理，可適當與員工的收入待遇掛鉤。但政府與事業單位之間的管理構架，沒有實現實質性改變。

運作模式缺乏靈活性。盡管改革開放已經數十年，但人們長期以來形成的與公共服務相匹配的傳統觀念卻一直難以突破。時至今日，仍有一部分人習慣性地認為科研、教育、文化、體育、衛生和其他活動都屬于民生所必需的事業，應當由政府辦理或政府資助辦理。這些理念構成了傳統事業單位運作和管理的根基，也是當前大部分事業單位的真實寫照。事業單位可謂“溫室里的花朵”，一直在行政資源的呵護下運行，享受著社會資源和公共資源分配的優先權，這種先天優勢也帶來了很多弊端，比如不同業務部門和單位之間的業務閉塞，各單位間相互封閉互通性差，公共事業領域存在大量低水平重復建設，不斷浪費公共資源等現象。

法制體系待完善。從國家立法層面來看，我國事業單位法律制度建設尚不完善，亟須健全，主要體現在以下三個方面：

第一，法律框架體系上，我國缺乏統一的政府公共管理機構和事業單位組織單行法律法規。雖然事業單位的性質不同，但政府部門仍存在“一法總攬”的做法，在法律上無法體現事業單位的特殊性。

第二，事業單位的管理立法高度上還需要進一步提升，當前權威立法不多，執行力度較弱。新中國成立以來頒布的三個公共事業管理條例，包括1950年《社會團體登記暫行辦法》、1989年和1998年的《社會團體登記管理條例》都屬于程序性法規。雖然現行的《社會團體登記管理條例》較前兩個法規多了一些實質性規定，但從總體上看，主要的登記程序規定和管理制度的核心，仍然缺乏實質內容的系統規范。

第三，對事業單位監管法律體制不完善，導致事業單位工作效率偏低、人浮于事，業績考核效果不佳，財務運行機制缺乏嚴格監管，資金浪費等問題較為突出。

鎖定事業單位改革難點

事業單位在政府機關領導下開展工作，具有很強的獨立性，是由特定組織或機構構成的法人實體，其特點是以服務社會為核心，不以營利為目的，政府財政出資，不以獲取經濟利益回報為目標。基于事業單位固有特點，現行改革中存在諸多難點：

法人執行權難以落實。針對事業單位的決策權，層級化嚴重，層級權限沒有法律、法規明確界定，決策權利被人為分割。政府機構編制部門，通過“三定”（定編、定崗、定人），宏觀掌控事業單位職責、人員和內設機構設置，事業單位人事決策權陷入被動；財政預算統籌，政府購買招標等權利，由財政部門掌控，事業單位很難自主選擇資產使用權；上級主管部門，對事業單位擁有日常監督管理權，主要涉及制度安排、業務開展、招聘人員、干部調整等具體事項。事業單位自主決策權落實不到位，事業單位缺乏改革的動力和積極性。

立法相對滯后。我國事業單位管理相關法律法規不完善，缺乏突破性制度。現階段，除《民法通則》少量的法律規定外，在文化教育、科技衛生等領域法律、法規和規章的規定較為分散。雖然《事業單位登記管理條例》對事業單位法人注冊、設立臨時機構、變更和注銷提供了法律依據，但其內容大都停留在問題表象，深層次的根源問題尚未完全明確。

監督機制不完善。很多事業單位存在多頭管理現象，行政主管部門和相關業務直管部門較多，外部監管體系比較龐大，監管機構大多是事后控制，缺乏過程管理，對突發事件不能提供有效的管控。內部決策層和執行層重合，內部控制機制流于形式。

事業單位改革，落地有聲

近年來，我國逐漸將事業單位分類改革引向深入。根據規劃，到2020年，我國將建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正具有中國特色的公益服務體系，逐步形成政府主管部門與事業單位之間新型管理模式。

事業單位現行分類。政府根據事業單位的屬性，對事業單位進行分類，根據其類別，采取了不同運行機制和管理模式。按照國家《加快推進事業單位分類改革》的要求，政府機關正在持續推進改革工作，以行政、公共福利和業務服務三個類別為標準的改革，正在有計劃有步驟地全面展開。

一是針對具有行政管理職能的事業單位。由政府部門和事業單位按照職權性質，分別認領或授權。如證監會、銀監會、保監會等，明確轉化為政府部門；如交通監管部門、資質認證機構，屬于承擔相對較弱行政職能的事業單位，將其業務職能進行規范，整合納入政府部門或設置綜合業務部門，依法履行職責。

二是公共服務機構，適當定義、區分重組。將公益性較強的事業單位改制為非營利組織，如基礎教育、基礎醫療，直接由政府主辦；對于公益性和營利性兼具的領域，如公共福利、公共醫療、非義務教育，允許其中一部分機構進行股份制改革，推向市場；對于公益性弱，營利性不強的事業單位，如行業協會和學術團體，將它們全面推向市場，鼓勵其自由競爭。

三是從事生產經營的事業單位，其產品、服務、經營活動可市場化，取消其事業單位地位和法律屬性，改制為企業；如經營文化產品的事業單位等，采取合適的方式交給市場，轉型為自主經營、自負盈虧的企業，利用市場競爭機制，促進其提高效率。

事業單位改革落腳點。2017年7月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十七次會議時強調“推進公共文化機構法人治理結構改革，要按照政事分開、管辦分離的要求，在公共文化機構推動建立以理事會為主要形式的法人治理結構，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理，提高公共文化機構管理水平和服務效能，增強發展活力”，再次將事業單位法人治理結構建設提升到全面深化改革的高度上來，進一步明確建立和完善事業單位法人治理結構建設是事業單位改革的重要組成部分。

事業單位法人治理結構建設，是指以實現事業單位公益服務最大化為目標，實行舉辦權與管理權分離，以決策層及其領導下的管理層為主要架構，由一系列激勵和約束機制組成的制度安排，實質是事業單位管理模式的改變；實行法人治理，主管單位簡政放權，由直接微觀管理調整為間接宏觀管理，由“劃槳人”轉變為“掌舵人”；事業單位公益性質不變，管理形式更加靈活自主，逐步實現自我管理、自我約束和自我發展。

推行事業單位法人治理結構建設改革工作，推進事業單位改革，要求我們進一步開創思路，提高改革能力和思維高度，更要求我們以積極的心態參與其中，充分利用創新思想深化改革，引導和促進新一輪事業單位法人治理結構建設改革工作穩步推進。