執(zhí)法協(xié)作中的爭議與雜音

文 浮塵

成天一針見血，

自認快意恩仇。

苦心尋章摘句，

風雨中猶清醒。

所謂生民立命，

過眼便成浮塵。

文章若能濟世，

應問懸壺之人。

執(zhí)法協(xié)作是為解決改革遺留問題而進行的內(nèi)部非剛性適應型調(diào)整，是針對人員自由選擇去向、執(zhí)法資源不足等情況，通過“打補丁”的方式對改革失衡作出的一種個性化補償。作為改革后半篇文章的重要組成部分，執(zhí)法協(xié)作是為了整合內(nèi)部優(yōu)勢資源、確保工作正常運轉(zhuǎn)而采取的一招相對實用、可行的對策，可以幫助相關(guān)人員盡快適應新定位、新職能、新角色。

爭議

各執(zhí)一詞

剔除各種外在因素，關(guān)于執(zhí)法協(xié)作的爭議本質(zhì)無非五個字：事情該誰做？對此，行業(yè)方認為，本輪改革已將行政權(quán)力上收，執(zhí)法權(quán)力集中，作為技術(shù)、輔助、事務型單位，應該退居幕后，再往前臺站屬實不太合適。而執(zhí)法方認為，雖然執(zhí)法任務集中了，但人員并未隨改革劃轉(zhuǎn)歸位，支撐保障不力和一體化法律設計兩大因素疊加，未免讓執(zhí)法主體有些“名不正、言不順”，在這種情況下，把所有事務一股腦兒丟給執(zhí)法方也不合適。

思考之下，雙方的觀點似乎都有一定道理。

權(quán)威不再

這時就急需權(quán)威方出現(xiàn)，利用雙方都認可的智慧，直面改革的制度設計缺陷和法律制度中主體一體化的問題，以及分家后各方到位人員的復雜情緒，再給出一整套解決方案。但是，此前改革的整篇大文章被硬生生掰成了兩半，行業(yè)主管部門在前半篇文章中的操作被廣泛質(zhì)疑，難以服眾，其權(quán)威性已大打折扣。費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中將權(quán)力分為四種：沖突中的橫暴權(quán)力、繼替中的長老權(quán)力、合作中的同意權(quán)力、演變中的時勢權(quán)力。在本次改革過程中，橫暴權(quán)力、長老權(quán)力均被質(zhì)疑，時勢權(quán)力需要在事件演變中確立，同意權(quán)力則需在對等的談判中交換。總體而言，主管部門的權(quán)威因權(quán)力斷層而處境尷尬——雖然似乎仍可以動用橫暴權(quán)力和長老權(quán)力，但在以同意權(quán)力為主的協(xié)作談判中未必奏效。

強弱懸殊

根據(jù)零和博弈規(guī)則，在相互比較中，一方羸弱，就意味著另一方相對較強。前文我們討論過改革后形成的非對稱博弈語境，這里不妨再對后期合作伙伴兼競爭對手進行一些歸結(jié)和拓展。在行業(yè)為主型改革中，行業(yè)是強勢一方（執(zhí)法為主型改革不必談執(zhí)法協(xié)作）。原因有四：一是在改革中，其機構(gòu)、制度和運作方式并未受到根本性影響，仍有余暇去思考博弈的問題；二是在分家過程中，行業(yè)掌握了人才選擇的主動權(quán)，讓熟悉執(zhí)法、熟悉行業(yè)的人員留在了行業(yè)，在博弈過程中，這些人可以利用專業(yè)積淀、歷史沿革等，全方位為己方輸送“子彈”；三是其單位級別相對較高，身份授予的話語權(quán)本身就是強勢的基礎(chǔ)，弱勢方還得掂量萬一哪天對方在本單位“屈就”的問題；四是由于掌握了人才、資金 等優(yōu)勢資源，工作成績與話語分量相互成就，加之輕車熟路，行業(yè)一方更容易步入良性循環(huán)。

打持久戰(zhàn)

以上分析似乎說明在“以小博大”的“協(xié)作”中，強者將在短時間內(nèi)毫無懸念地取得勝利。但是，考慮到公眾對弱者的天生憐憫，社會對傾軋的自古反感，以及弱者在尊嚴倒逼下超水平發(fā)揮這三重要素疊加，結(jié)果也未必如想象中那么簡單：一是涉及利益之爭，讓步總會異常艱難；二是缺乏權(quán)威標準，難免一地雞毛。

為增強持續(xù)博弈能力，減少人員更迭帶來的無效重復，有兩點需要注意：一是合作內(nèi)容最好以協(xié)作協(xié)議、行權(quán)清單等方式固定，用留痕的方式為“查有實據(jù)”奠定基礎(chǔ)；二是工作過程應通過某種相對穩(wěn)定的渠道予以記錄，以便發(fā)生爭執(zhí)時尋回思路。前者是協(xié)作談判的過程資料，后者則是筆者創(chuàng)作本系列文章的初衷。

雜音

力量比拼中占據(jù)主動的一方，往往會在談判過程中拋出很多讓人意外的論調(diào)，前文談到的海事分工與交警路政的關(guān)系對比便是一例。為更好地排除干擾，集中精力參與協(xié)作談判，需要對類似問題有所認識。筆者在此剖析三個頗具代表性的觀點。

“執(zhí)法包打天下”

這種觀點將執(zhí)法作為行業(yè)護基的唯一依托，忽視了行業(yè)和執(zhí)法作為“左膀右臂”，誰也不能代替誰這一事實，無異于否定了行業(yè)存在的價值。過分強調(diào)執(zhí)法的作用，只會造成更大范圍內(nèi)的無序內(nèi)卷。

執(zhí)法職能從行業(yè)中分離后，行業(yè)手里的規(guī)劃、許可、補貼、監(jiān)管、標準、規(guī)范等輔助性資源，以及行政、經(jīng)濟、教育、規(guī)則擬定等手段仍在，管理服務的根基并未動搖。何況此前執(zhí)法權(quán)在手時，行業(yè)也很少動用這一手段。所以，離開執(zhí)法，行業(yè)也能有效運轉(zhuǎn)，這個問題前文已經(jīng)分析過了。平心而論，執(zhí)法隊伍盡快履職是必要的，但以“執(zhí)法包打天下”的論調(diào)推脫行業(yè)責任卻站不住腳。畢竟，拋開要素保障，執(zhí)法還要有罰條支撐，還得兼顧發(fā)展實際。以前的威懾手段，不可能因為分家就變成了萬能鑰匙。執(zhí)法并不能包打天下，行業(yè)和執(zhí)法各自的約束范圍和管理內(nèi)容不同，要有邊界意識。

“做不到違法必究，執(zhí)法一定有問題”

這種通過有罪推定認定執(zhí)法瑕疵，繼而為執(zhí)法部門套上“緊箍咒”的做法，因契合了事故追責需求而顯得“別有深意”。由于查無實據(jù)，筆者姑且認為這是一種法律完美主義者的單純。事實上，法律完美主義者基于倫理的判斷只是出罪的要求，不能作為入罪的依據(jù)。“假如怎樣，便會怎樣”的語境，并不符合法律講求因果關(guān)系，特別是直接因果關(guān)系的判定邏輯。何況法律與倫理的耦合屬立法范疇，直接套到司法頭上似乎并不合適。簡單來講，違法行為和執(zhí)法履職之間并不存在直接因果關(guān)系，將主體犯錯歸結(jié)為客體影響，違背法律邏輯。殘酷的現(xiàn)實告訴我們，即使執(zhí)法履職完全到位，也不可能完全杜絕違法行為。在司法實踐中，不可能完全做到違法必究，這就是破案率存在的價值。執(zhí)法的最終目的是促進公民養(yǎng)成自覺遵紀守法的習慣，而不是一味追求高壓懲治態(tài)勢。法律完美主義者們必須認識到：法律的歸法律，倫理的歸倫理，只有將執(zhí)法剛性與行業(yè)實際結(jié)合，將法治理想與工作現(xiàn)狀結(jié)合，才能更好地為發(fā)展服務。

為解開這一癥結(jié)，主管部門應盡快建立盡職免責、主動容錯機制，從制度層面豎起“防火墻”，免除執(zhí)法隊伍的后顧之憂。

“執(zhí)法影響營商環(huán)境”

這種將嚴格執(zhí)法與改善營商環(huán)境對立起來的論調(diào)，在基層有一定市場，這也是執(zhí)法力量下沉過程中遭遇到的最大阻礙。盡管這種觀點與法治社會建設格格不入，但在現(xiàn)實中卻讓執(zhí)法變得不再純粹。

其實，這就是局部最優(yōu)思維的延續(xù)：對于不規(guī)范行為的打擊，影響了非誠實勞動者對利益最大化的追求。拋開利益攸關(guān)等假設，執(zhí)法部門與政府對GDP指標的追求也存在偏差，于是出現(xiàn)了“執(zhí)法站位不高，影響營商環(huán)境”等不同聲音。筆者其實能夠理解部分地區(qū)，特別是一些偏遠地區(qū)對招商成果的珍惜。他們會主動創(chuàng)造一切條件讓對方滿意，用隱忍換取更多發(fā)展機會。這是一種美好的愿望，但因此不惜越過法律界線，就會得不償失。要知道，法律維護的是社會公平正義，法治是最好的營商環(huán)境！具有諷刺意味的是，對法律底線的突破反而助長了行業(yè)投資的增加，為行業(yè)GDP創(chuàng)造了一定的增長空間。簡單比對部分地區(qū)5年內(nèi)公路改造里程與總里程之間的關(guān)系，或者路況水平和建設年限的關(guān)系，再將公路設計使用壽命和執(zhí)法數(shù)量放在一起比對，很容易發(fā)現(xiàn)個中玄機。可以預見的是，在“GDP就是發(fā)展”的思維慣性影響下，“執(zhí)法影響營商環(huán)境”的論調(diào)還將持續(xù)下去。

為解開這一癥結(jié)，必須注意執(zhí)法力量與管轄權(quán)限間的對應關(guān)系。否則，綜合執(zhí)法要么淪為擔責的擺設，要么變成牟利的工具。簡言之，執(zhí)法可以下沉，但機構(gòu)最好可以直管。如果機構(gòu)不能直管，便應探討大范圍交叉執(zhí)法及設置執(zhí)法稽查機構(gòu)的可行性。

以上三種論調(diào)，有對執(zhí)法的偏見、有對協(xié)作的干擾、也有利益背后的深刻考量。除了靜心研究、謹慎對待外，執(zhí)法部門也需要主動出招。

本文總結(jié)了執(zhí)法協(xié)作中產(chǎn)生的爭議，以及特定階段特殊人群對執(zhí)法工作的不同認知。這里面有不愿協(xié)作的推諉與考量，有外部環(huán)境對執(zhí)法的偏執(zhí)與苛求，但這都僅僅是需要面對問題的冰山一角。總之，處于非對稱博弈的弱勢方想通過協(xié)作談判找回工作支撐，其難度可想而知，對于做好后半篇文章可能遭遇的困難和問題，需要有充足的準備。比如需要什么協(xié)作、具體要求是什么、用什么籌碼去爭取、該和誰去談等，都必須深思熟慮，這個咱們下次再談。

附注1：從行業(yè)中分離出來的執(zhí)法隊伍，特別是以原有專項執(zhí)法隊伍（多數(shù)為路政或運政執(zhí)法）為主組建的執(zhí)法單位，隨職能轉(zhuǎn)移分離出來的人員，其經(jīng)費預算并未隨職能轉(zhuǎn)移同步轉(zhuǎn)移。實際上，在被這部分人“擠占”執(zhí)法隊伍預算的同時，執(zhí)法部門還必須面對財政預算逐年遞減的困境，這對執(zhí)法的支撐保障造成很大影響。