國土空間規劃管制、地方政府競爭與區域經濟發展
——來自湖北省縣（市、區）域的經驗研究

余亮亮，蔡銀鶯

（1.華南理工大學公共管理學院，廣東 廣州 510641；2.華中農業大學公共管理學院，湖北 武漢 430070）

1 引言

在人多地少的資源稟賦約束下，對土地要素的合理配置一直是中國土地管理工作的重點。自《土地管理法》修訂以來，中國逐漸形成了以土地用途管制為核心，土地利用規劃和最嚴格的耕地保護制度作為配合的國土空間規劃管制體系，通過對不同區域和不同用途的土地類型施以不同的管制強度，以達到保護耕地、優化建設用地產出效率的目的。通常情況下，對農業空間和生態空間占有比例較大的地區施以更高的國土空間管制強度，但在以城市建設用地出讓成為地方政府發展經濟的主要手段的時代背景下，耕地保護績效與區域經濟發展水平大致呈負相關關系[1]。有研究發現，中國的土地用途管制績效具有區域差異性，且與區域經濟發展的協調性較差，例如糧食主產區大體上屬于管制績效較好，但經濟發展嚴重滯后的區域[2]，這事實上證明不同區域承受著差異化的國土空間管制強度。進而，國土空間規劃管制強度的不同會帶來異質區域經濟發展和民眾福利的巨大差距，作用渠道主要是被管制區域城市建設用地供給的減少或土地的最佳利用價值未得到顯化，管制強化區域的經濟增長受限、產權主體的土地發展權利受損[3]，國外的大量經驗研究也證實了上述結果[4-5]。主體功能區規劃的實施則會進一步加大區域之間經濟發展的差距，保護型區域將會承受更大的規劃管制壓力，從總體上來看，國土空間被管制強度與區域經濟發展水平呈現出反向遞增關系，耕地保護或生態保護較好地區的土地轉換受到更嚴苛的管制，地方政府利用土地要素促進經濟發展的路徑被截斷，這將會進一步拉大保護型區域與開發型區域之間的經濟發展差距[6]。

目前已有很多文獻分析了土地利用管制與區域經濟發展之間的關系，但是綜合來看，現有研究主要有兩點不足：（1）現有研究土地利用管制與區域經濟發展的文獻，研究單元主要是基于省級或地市級，研究尺度的過大會掩蓋內部區域的異質性問題，導致研究結論的可信性降低，同時，張五常認為地方政府的競爭必須限定在縣級政府之間，且把“縣域競爭”假說看成是中國經濟增長的奧秘[7]。（2）已有研究普遍認為國土空間被管制強度更嚴厲的區域由于農地向城市用地轉換的難度更大，這加大了其與管制弱化區域之間的經濟發展差距，但是沒有相應規范的經驗研究明確檢驗國土空間規劃管制影響區域經濟發展的作用機制是什么。基于上述分析，本文利用湖北省82個縣（市、區）域單元2002—2015年間的面板數據，系統分析不同區域國土空間被管制強度與區域經濟發展之間的關系，并從地方政府競爭視角，合理解釋了國土空間規劃管制影響區域經濟發展的作用渠道，以期為國土空間規制背景下的區域經濟協調發展提供實證依據。

2 理論基礎與研究假說

在財政獲取和政治晉升的雙重激勵下，地方政府之間圍繞財政收入和GDP增速展開了激烈的競爭，由于土地資源在中國目前經濟發展中的重要性，土地要素自然就成為地方政府用來競爭的重要籌碼[8]。一方面，面對財政激勵，地方政府通常以高額地價出讓商業和住宅用地，憑借地價和房地產價格的上漲以獲取大量的土地出讓收入以及相關稅費收入，屬于預算外收入的土地財政成為了地方政府的“第二財政”[9]。另一方面，面對政治晉升激勵，地方政府及其官員通過低地價甚至零地價出讓工業用地的方式來競相招商引資，以達到發展轄區經濟和實現長期稅基收入的目的[10]。從以上分析可以看出，無論是“土地財政”假說，還是“土地引資”假說，地方政府之間進行競爭的主要手段都是靠土地要素的運作，形成了中國獨特的“以地謀發展”增長模式。建設用地投入與經濟增長表現出長期穩定的協整關系，耕地非農化是經濟增長的重要原因[11]，那么可資利用的建設用地數量就成為影響地方政府競爭成敗的關鍵變量。

為保護農業和生態空間，中央政府對各地建設用地供應規模進行嚴厲的管制，每年都會根據各地經濟發展狀況和國家發展戰略分級下放建設用地指標，以加強對地方政府土地利用行為的管控。但是，如果異質地區實質上承受了不同強度的土地利用管制時，那么不同地區由于建設用地供給彈性的不同，就會導致區域之間經濟發展差距的加大，譚榮等[12]認為經濟的可持續發展不僅要求提高土地資源利用效率，還應該為各地區發展提供一個公平競爭的環境。主體功能區規劃的實施更是嚴格地把所有地區劃分為開發型和保護型區域，禁止或限制保護型區域進行相應規模的工業化和城鎮化開發，將區域社會經濟的發展置于由單純的區域自然本底所決定，恐將與區域協調發展背道而馳[13]。在美國區域經濟發展分異的影響因素中，不同地區的國土空間利用方式具有較強的解釋力度[14]。Burnett利用數據密集型的可計算的一般均衡模型，分析了美國一個中等城市，通過土地供給彈性變化表征的土地利用管制程度對區域經濟發展的影響，研究結果表明，國土空間管制強化地區的稅收收入減少，本地民眾的社會福利大大降低，經濟發展也受到影響[5]。現有研究也普遍認為中國耕地保護或生態保護較好的區域承受了較強的國土空間管制強度，重點開發型區域擁有較多的人均建設用地指標，承擔了較少的耕地和生態保護責任，國土空間差異化的管制強度在一定程度上限制了保護型區域的土地發展權利，地方政府利用建設用地用來開展競爭的難度也就加大，進而影響管制強化區域的經濟發展[15]。基于上述理論分析，本文待檢驗的研究假說可以歸納如下。

假說1：國土空間規劃管制強度與區域經濟發展水平負相關，即國土空間被管制強度更高的地區，其經濟發展水平則較低。

假說2：國土空間規劃管制影響區域經濟發展的可能作用渠道在于地方政府發展經濟的競爭力不同，即國土空間被管制強度更高的地區，地方政府在轄區經濟發展中的競爭力則較弱，進而其區域經濟發展水平就較低。

3 計量模型與變量選取

3.1 計量模型

本文認為在當前地方政府發展轄區經濟的競爭錦標賽中，基于土地資源的出讓策略是地方政府開展競爭的主要手段，耕地保護或生態保護要求更嚴厲的地區，地方政府通過土地要素運作的空間就很有限，在區域經濟發展競爭中就處于不利地位，與開發型區域的經濟發展差距將逐漸加大。因此，從國土空間規劃管制影響區域經濟發展的作用機制上來看，國土空間規劃管制應該顯著影響一個區域地方政府發展經濟的競爭力。對現有文獻梳理，發現通常用來衡量區域地方政府發展經濟競爭力大小的指標是地區人均外商直接投資水平（人均FDI），理論邏輯在于地方政府開展的標尺競爭主要體現在吸引外資上，一個區域的人均FDI越大，就說明該區域地方政府發展經濟的競爭力也就越大[16]。基于此，本文通過引入地方政府發展經濟競爭力這個中介變量來構造中介效應模型，以此來考察國土空間規劃管制影響區域經濟發展的可能傳導渠道。

本文基于理論分析提出的兩個假說分別表明國土空間被管制強度更高的區域經濟發展水平更低，且作用機制在于地方政府在發展轄區經濟競賽中的競爭力較弱。這兩個假說都可以通過湖北省縣（市、區）級2002—2015年的面板數據來驗證，為檢驗國土空間規劃管制對區域經濟發展的影響及其作用機制，根據中介效應模型的基本步驟，先將被解釋變量對關鍵解釋變量進行回歸，再將中介變量（地方政府發展經濟競爭力）對關鍵解釋變量進行回歸，最后，將被解釋變量對關鍵解釋變量和中介變量同時進行回歸[17]，實證回歸模型設定為如下方程組形式：

式（1）—式（3）中：i為縣（市、區），t為時間；a0、b0和c0為常數項；τi和μt分別為橫截面和時間固定效應，以控制不易察覺的縣（市、區）和時間變量層面的影響，εit為隨機擾動項；被解釋變量lnpgdpit為縣（市、區）域經濟增長的變量，具體指標為人均GDP的對數值；lnpcitit為核心解釋變量，以人均城市化空間的對數值作為國土空間管制強度的代理變量，在回歸模型（1）中，加入了國土空間規劃管制強度的平方項，以考察其可能會對區域經濟發展帶來的非線性影響；中介變量lnpfdiit為刻畫縣（市、區）域地方政府發展經濟競爭力的變量，具體指標為人均FDI的對數值；Xit為一系列控制變量。

3.2 變量選取

本文研究樣本來源于湖北省縣（市、區）級層面的數據，受到各個單獨市轄區數據很難收集甚至沒有相應統計數據的限制，通過把地市級的所有市轄區都合并成為一個主城區后，一共形成了82個縣（縣級市、市轄區）域單元2002—2015年的面板數據。歷年的土地利用現狀及變更數據來源于湖北省國土資源廳，其他所有的社會經濟統計數據都來源于2003—2016年《中國城市統計年鑒》、《中國區域經濟統計年鑒》、《中國縣域統計年鑒》、《湖北統計年鑒》、湖北省各地級市歷年統計年鑒和統計公報。關于被解釋變量、核心解釋變量和控制變量的詳細描述和描述性統計分析見表1。

（1）被解釋變量與核心解釋變量。關于區域經濟發展水平的度量，用人均實際GDP的對數值（lnpgdp）作為本文的被解釋變量。核心解釋變量為國土空間規劃管制強度，由于無論是土地利用規劃、土地用途管制還是主體功能區規劃，中央政府對各地區國土空間進行規劃管制的手段最終都要落實到各用地類型分配上，同時結合十八大報告提出的建立合理的生產空間、生活空間和生態空間，以形成高效的城市化格局、農業發展格局和生態安全格局的要求。本文在參考已有文獻對“三生空間”劃分的基礎上[18-19]，利用人均城市化空間（lnpcit）和人均城市化空間年增長率（pcitr）作為國土空間規劃管制強度的代理變量，人均城市化空間與國土空間規劃管制強度呈反向變動關系，即人均城市化空間較大的區域，其國土空間被管制強度就越小。一個地區城市化空間包括的用地類型為：城市用地、建制鎮用地、采礦用地、風景名勝及特殊用地、鐵路用地、公路用地、機場用地、港口碼頭用地和管道運輸用地。

（2）控制變量。為確保研究結論的可靠性，本文還選取了已經被大量文獻所證實的影響區域經濟增長的變量作為本文的穩健性控制變量。世界經濟發展史已經證明，城市化是一國或地區經濟發展的巨大引擎，農業勞動力通過由農業部門向非農勞動部門的轉換，能極大提高勞動生產率，顯著促進區域經濟增長[20]，本文用城市化率（urb）來表征。在給定的技術條件下，一個地區的產業結構在一定程度上決定了該地區的經濟增長方式，二、三產業的擴張通過擴大經濟規模和提高要素效率，進而作用于區域經濟發展，本文用地區二、三產業從業人員占比（ind）來捕捉一個地區的產業結構類型。在諸多經濟增長理論中，資本一直被認為是影響經濟發展的關鍵因素之一，本文參照張軍等[21]的做法，估計一個基準年后利用永續盤存法來計算各地區的歷年資本存量（cap），估算方法為Kit= （1 - δ）Kit-1+ Iit，其中，經濟折舊率δ設定為0.96，Iit為固定資產投資額。在財政分權背景下，中國的財政支出對經濟發展具有重要影響，尤其是其生產性支出部分具有直接的生產率效應[22]，本文利用財政支出的對數值（lnfin）用來衡量財政支出水平。由于資本投資主要來源于儲蓄，因此，儲蓄能否順利地轉化為有效投資資本，會影響到經濟發展質量[23]，本文利用地區城鄉居民儲蓄總額的對數值計量儲蓄水平。

表1 變量與說明Tab.1 The definition and explanation of variables

4 實證結果及分析

4.1 國土空間規劃管制對區域經濟發展的影響

在對面板數據進行回歸之前，為避免偽回歸，通常要對面板數據進行平穩性檢驗，目前針對面板單位根檢驗的方法主要有LLC檢驗、HT檢驗、Breitung檢驗和IPS檢驗等，由于本文數據類型屬于時間維度T固定，而橫截面單位n趨于無窮大的形式，故本文主要給出HT檢驗的結果（表2）。HT單位根檢驗結果表明，所有變量都在1%顯著性水平下拒絕本文所使用的面板數據存在單位根的原假設，這表明本文所涉及的變量都具有平穩性，可以直接進行回歸分析。

關于面板數據模型的估計方法，根據對隨機擾動性設定的不同，主要分為混合OLS模型、固定效應模型和隨機效應模型，具體使用哪種模型進行估計，需要分別進行F、BP-LM和Hausman檢驗。本文的F和BP-LM檢驗在1%顯著性水平下拒絕了原假設，說明無論是隨機效應還是固定效應模型的估計效率均要優于混合OLS。同時，Hausman檢驗又表明固定效應和隨機效應模型的估計參數沒有系統差別，但是固定效應更有效，因此，本文以固定效應模型的回歸結果分析為主，但是為了便于比較，在表3中列出了隨機效應模型的回歸結果。表3中一共有6列回歸結果，均對應上文中的實證回歸模型（1），第1和2列分別為只含有國土空間規劃管制變量的固定效應和隨機效應結果，第3和4列則分別為既包括核心解釋變量又加入了控制變量的固定效應和隨機效應結果，第5和6列是以人均城市化空間年增長率作為國土空間規劃管制代理變量的固定效應和隨機效應結果。

表2 面板數據的平穩性檢驗Tab.2 The stability test of panel data

在第1和2列中，用人均城市化空間度量的國土空間規劃管制顯著影響一個地區的經濟發展，在兩列結果中均通過了1%水平的顯著性檢驗，且回歸系數為正，表示人均城市化空間越大的地區承受了較弱的國土空間規劃管制強度，人均城市化空間較小的區域承受了更高的國土空間管制強度。進而國土空間被管制強度較弱區域的經濟發展更快，相反，國土空間被管制強度較高的區域則經濟發展滯后，與管制弱化區域的經濟發展差距日益加大。雖然國土空間規劃管制強度變量平方項的回歸系數為負值，這表明國土空間規劃管制與區域經濟發展水平可能呈現出倒U型關系，但不具有統計顯著性。第3和4列說明，在加入其他控制變量之后，國土空間被管制強度對區域經濟發展的影響系數雖有所減小，但是仍然非常顯著，而國土空間規劃管制強度變量的平方項仍沒有通過顯著性檢驗。通過對模型中核心解釋變量的替換，可以檢驗國土空間規劃管制影響區域經濟發展的穩健性，基于此，在第5和6列中，把對一個地區國土空間被管制強度的測度由人均城市化空間變換成人均城市化空間年增長率，國土空間規劃管制強度仍然在1%的顯著性水平下影響區域經濟發展，即國土空間被管制強度更高的區域，其經濟發展較為緩慢，因此，本文的假說1得到證明。

在第3和4列的回歸結果中，還可以分析其他控制變量對區域經濟發展的影響，城市化水平的回歸系數為負值但是不具有統計顯著性，這不能表明從經濟顯著性上城市化進程不利于區域經濟發展，因為在本文中對城市化水平的計算不同于真正意義上的城市化。在計算一個縣（市、區）級單位的城市化水平時，是把該地區的城鎮戶籍人口除以該地區的常住人口，這就會由于一個地區縣或縣級市的非農就業的勞動人口流入市轄區，導致縣或縣級市常住人口減少，市轄區常住人口增加，但是大部分非農就業人口的農村戶籍并沒有發生變化，這就會產生縣域城市化水平上升，而市轄區城市化水平下降的假象，這在一定程度上表明由于中國嚴厲的戶籍管制制度導致的半城鎮化，將不利于區域經濟的發展。本文其他控制變量對區域經濟發展的影響則和已有文獻的研究結論相吻合，即一個地區的二、三產業越發達、資本存量更高、財政支出更多、城鄉居民儲蓄存款更多，其經濟增長也更快。

表3 基準回歸模型估計結果Tab.3 Estimated results of the benchmark regression model

4.2 基于地方政府競爭視角的作用機制分析

在對國土空間規劃管制影響區域經濟發展作用渠道的分析之前，同樣要先對實證回歸模型（2）和（3）進行Hausman檢驗，檢驗后發現P值均為0.000，強烈拒絕原假設，接受固定效應模型的估計效率優于隨機效應模型的備擇假設，因此，本部分的分析以固定效應模型的回歸結果為主，為了便于對照，在表4中也相應列出了隨機效應模型的估計結果。一共有6列回歸結果，其中，第1—4列為中介變量地方政府發展經濟的競爭力對國土空間規劃管制的回歸結果，對應上文中的實證回歸模型（2）；第5和6列則是在加入中介變量后因變量區域經濟發展水平對國土空間規劃管制的回歸結果，對應上文中的實證回歸模型（3）。第1和2列分別為只含有國土空間規劃管制變量的固定效應結果和隨機效應結果，第3和4列分別為既含有國土空間規劃管制變量，又包括其他控制變量的固定效應結果和隨機效應結果，第5和6列則分別為實證回歸模型式（3）的固定效應和隨機效應模型估計結果。

從第1和2列回歸結果中可以看出，無論是固定效應還是隨機效應，國土空間規劃管制均通過了1%水平的顯著性檢驗，且回歸系數為正，表明人均城市化空間越小的區域，承受了強度較高的國土空間管制水平，地方政府利用土地要素發展經濟的空間就越小，進而在區域經濟發展競爭中處于不利地位。相反，國土空間被管制強度越低的區域，其地方政府在經濟發展錦標賽中的競爭力就越強，表現為人均FDI擁有量越多。第3和4列說明，在加入其他控制變量之后，國土空間規劃管制強度對一個地區地方政府發展經濟競爭力的影響系數有所減小，但是仍然高度顯著。控制變量中，地區資本存量、財政支出水平和城鄉居民儲蓄總額均顯著正向影響一個區域的人均FDI水平，即其值越大，則該區域地方政府發展經濟的競爭力就越強。根據第5和6列的回歸結果可知，人均FDI在1%的顯著性水平正向影響區域經濟發展水平，即地方政府發展經濟的競爭力越強，則該地區的經濟發展水平就越好，這與中國地方政府在發展轄區經濟中具有重要作用的基本事實相吻合。與表3中第3列回歸結果的比較可知，在加入地方政府發展經濟競爭力這個中介變量后，國土空間規劃管制對區域經濟發展水平影響的估計系數值有所減小，根據中介效應模型可知，這就表明地方政府發展經濟的競爭力是國土空間規劃管制影響區域經濟發展水平的可能傳導渠道。

因此，以上實證回歸結果表明，國土空間規劃管制影響區域經濟發展的可能作用渠道在于：由于各地區國土空間被管制強度的不同，導致地方政府在發展轄區經濟中的競爭力具有異質性，國土空間被管制強度更嚴厲的地區，地方政府可資利用的建設用地指標有限，進而在發展區域經濟競賽中的競爭力較弱，則該地區的經濟發展水平就較落后，至此，研究假說2得到驗證。

表4 中介效應模型估計結果Tab.4 Estimated results of the mediating effect model

5 結論與政策啟示

本文利用湖北省82個縣（市、區）級單位2002—2015年的面板數據，實證檢驗了國土空間規劃管制對區域經濟發展的影響，并嘗試從地方政府發展轄區經濟競賽中的競爭力差異視角給予了合理解釋。結果表明，無論是以人均城市化空間，還是人均城市化空間年增長率作為國土空間規劃管制的代理變量，國土空間被管制強度均顯著影響一個區域的經濟發展水平。具體為：人均城市化空間越小的地區，其國土空間利用被管制強度就越高，則該區域的經濟發展水平就越低，進而與國土空間被管制強度較弱區域的經濟發展差距也將逐漸拉大，這將不利于中央政府實施國土空間規劃以促進區域經濟協調發展的政策意圖。在其他控制變量顯著影響區域經濟發展的回歸結果中，與已有文獻的研究結論保持一致，本文也發現一個地區的二、三產業越發達、資本存量更高、財政支出更多、城鄉居民儲蓄存款更多，其經濟發展也會更快。對于國土空間規劃管制影響區域經濟發展作用機制的研究結果顯示，國土空間被管制強度越高的區域，其地方政府可以運作的土地要素就越少，進而在發展區域經濟競賽中的競爭力就越弱，其經濟發展水平就相應越低。

國土空間規劃管制在耕地和生態環境保護中發揮了極其重要的作用，然而，由于國土空間被管制強度的不一致性，保護型與開發型區域的經濟發展差距將逐步拉大，這將嚴重影響到區域經濟的協調發展。因此，為使經濟發展和國土空間優化帶來的福利提升能惠及到所有區域和全體民眾，本文建議：（1）根據不同國土空間被管制強度區域對耕地和生態環境保護的不公平程度，中央政府應設計相應的橫向財政轉移支付機制，每年由管制弱化區域向管制強化區域提供一定額度的生態補償資金，以彌補管制強化區域的機會成本損失。（2）借鑒美國的土地發展權轉移制度，賦予耕地等生態用地土地發展權能，創設土地發展權交易市場，通過經濟激勵機制實現不同國土空間被管制強度區域的共享發展。

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