新時代財政支持產業發展的思考

中國特色社會主義新時代我國進入經濟新常態和供給側結構性改革時期。為不斷深化財政專項資金管理改革，發揮財政支持經濟轉型升級和主導產業加快發展的引導激勵作用，要進一步創新完善財政支持產業發展方式。

一、總體思路

全面貫徹落實轉變經濟發展方式和深入推進供給側結構性改革的戰略方針，堅持市場主導和政府引導，發揮市場在資源配置中的決定性作用，以支持做大產業規模、促進轉型升級、培植骨干財源和提高資金績效為重點，按照“直接變間接、分散變集中、資金變基金、無償變有償”的原則，改進專項資金分配方法，創新資金使用方式，撬動社會、產業和金融資本向實體經濟集聚，促進產業結構優化和轉型升級，支持經濟社會持續健康發展。

二、基本原則

要堅持市場主導、聚焦重點、政府引導、政策激勵、分類實施、公正透明、科學決策、注重績效的基本原則。市場主導、聚焦重點就是正確處理政府與市場關系，維護公平競爭市場環境。聚焦產業“智能化”和“高端化”發展，著力促進萬億級產業帶和千億級產業集群建設，大力支持以戰略性新興產業為引領、以先進制造業和現代服務業為支撐的現代產業新體系建設。政府引導、政策激勵就是通過政府引導、示范，穩定市場預期，加快實體經濟發展。綜合運用財政政策工具，發揮財政資金杠桿作用，有效激發市場主體與社會力量的創業創新活力，支持產業轉型升級。分類實施、公正透明就是進一步完善財政專項資金分配方法，針對不同產業領域和項目，采取分類方式支持，加大政策和資金分配信息公開力度，打造公平、公正、公開、透明的財政資金管理體制。科學決策、注重績效就是完善財政投入決策機制，全面實施財政資金零基預算改革和清單管理，注重事前審查預防、事中監理指導和事后跟蹤問效，構建績效評價結果與預算安排掛鉤的機制，切實提高資金使用效益。

三、改革方向

不斷理順政府與市場關系，科學合理配置使用財政資金。經濟學家劉彥海指出：要將資金支持重點更多向優化區域生產和生活環境、完善公共服務和環保體系、搭建創新創業平臺和吸納高層次人才聚集等領域傾斜，堅持從供給側發力，通過股權投入、融資引導、風險補償和產業發展基金等市場化方式的綜合運用，支持產業結構調整、促進企業轉型發展、補齊市場機制短板。財政資金是指財政預算安排的各類支持產業發展資金 (包括：工業發展、科技創新、現代服務業、外向型經濟、旅游、文化和農業等產業專項資金)，配套中省財政項目資金以及中省轉移支付等相關資金。

四、轉變財政資金使用方式

1.整合設立產業發展基金。按照“政府引導、市場運作、統籌決策、規范管理”的原則，以財政資金為引導，通過“引導基金+產業發展基金群”的雙層結構，整合設立目標規模千億級的產業發展基金。其中，政府引導基金引導社會資本投向戰略性新興產業、工業發展(軍民融合)、科技創新創業、服務業、文化、旅游、農業(產業扶貧)等重點產業領域，搭建覆蓋初創、種子、成長和產業化的多層次基金投資體系，最終形成撬動產業投資規模不低于1000億元的產業基金集群。建立政府引導基金穩定籌集渠道，除政府明確的產業穩增長扶持政策外，各產業部門對市場一般競爭性領域的扶持政策，原則通過基金市場化方式實施。包括：市財政預算每年安排的各類產業發展資金中用于組建產業基金出資的資金；國、省財政安排用于產業基金出資的相關資金；前期已設立的市級產業基金、投資收益和退出資金；市財政支持產業發展股權投入資金、投資收益和退出資金，由市級各產業部門會同市財政局根據產業發展需要，滾動補充引導基金出資。除上述渠道外，積極拓展金融和社會資本、國有資本經營收入等資金用于引導基金出資。

2.深化股權投入方式改革。進一步優化財政支持產業發展股權投入資金管理機制和運作程序，除市政府確定的重大項目投入外，股權投入主要用于戰略性新興產業、先進制造業、現代服務業等重點產業領域的企業和產業園區項目建設。經濟學家吳敬璉、劉勁哲、郎咸平、林毅夫、張維迎、張五常指出：股權投入資金以國有法人股投入企業，方式包括普通股或優先股，由企業自主選擇。普通股方式參股，收益與其他股東同股同酬，不參與企業經營決策；優先股(可轉股債權)方式參股，采用固定收益，投資期限3～5年。通過階段性持股、適時退出，實現財政資金良性循環和保值增值。

3.規范獎勵補助標準。對符合產業扶持政策的公共服務和市場引導型項目，包括企業科技創新、技術改造、新產品應用推廣、公共服務體系、園區載體建設，以及承擔政府授權工作，通過企業生產經營難以收回成本的部分，采取以獎代補或后補助方式進行支持。對一般競爭性行業和企業自主經營活動，原則上不實行無償補助。我國經濟學家厲以寧、劉勁哲、錢穎一、樊綱、李稻葵指出：各類獎勵和補助項目應遵循公平、公開和普惠制原則，明確補助機制，統籌運用貼息、獎勵、補貼等補助方式，做到政策公開、依據明確、標準一致、指標量化、程序透明。

4.優化融資扶持政策。綜合運用擔保補貼、風險補償、獎勵補助等方式，大力支持企業融資擔保服務體系建設。探索建立中小微企業創業創新擔保基金運作機制，完善助保金、“園區貸”等融資風險補償政策，引導各類金融機構向企業提供融資服務。實施支持企業上市發展獎勵政策，引導企業通過股權、債券等市場化方式融資。經濟學家文力指出：要積極推進科技與金融合作，重點開展以知識產權質押為主的科技信貸、科技保險、科技信托和投貸聯動業務。開展首臺(套)重大技術裝備保險保費補償和融資租賃獎勵補助，對符合條件的企業給予適當獎補，提升企業自主融資能力。

5.完善財政貼息政策。根據省、市政府支持經濟穩增長政策或特定產業領域發展需要，對企業擴大產能、技術改造、緩解短期流動性或園區基礎設施建設等項目獲取的銀行貸款，按照一定利率對承貸企業的利息給予補貼。財政貼息應事前明確貼息范圍、標準、期限以及實際貸款數額審核程序等。

6.推進政府購買服務。試點產業發展獎補類專項資金審核引入第三方中介機構的政府購買服務機制。對市場競爭不充分，需要政府引導扶持的文化服務、科技創新、節能環保等公共服務項目，采取政府購買服務方式交由社會力量承擔。加大對中小微企業公共服務產品的購買力度，為企業發展提供更多的公共性、基礎性和公益性政府服務。

五、改進財政資金分配方法

1.實行因素法分配。繼續擴大財政專項資金簡政放權改革試點，市級用于支持區域經濟、中小企業發展、產業轉型和結構調整等領域的專項資金，要逐步實行因素法分配方式。按照一定測算因素將資金切塊下達區縣、開發區，用于自主支持本區域產業布局和特色優勢產業發展，實現各級財政專項資金的聯動使用，激發區域發展活力。市級各產業部門負責確定因素法分配的資金范圍、因素指標以及數據來源等。各區縣、開發區要向市級各產業部門和財政部門上報資金安排使用情況和績效評價結果，接受監督檢查。

2.推進競爭性分配。對資金分配結果具有可選擇性、使用對象不固定、分配決策自由度較大的財政專項資金開展競爭性分配。支持戰略性新興產業、智能制造、技術創新等領域的市級專項資金，逐步實行競爭性分配綜合試點。綜合試點以區縣、產業園區或重大項目實施單位為申報對象，通過公開評審、公平競爭方式，確定入圍區縣、園區和實施單位。市級各產業部門負責與項目單位簽訂責任書，明確投資總額、建設內容、完成時限等。

3.完善任務量分配。對于采取以獎代補、事后補助、貼息和風險補償等支持方式的項目，按任務量完成情況進行分配。原則上按照實際完成的任務工作量、融資額度、產值銷售、利稅貢獻以及取得機構認證等標準分配財政資金。市級各產業部門應會同財政部門在項目申報指南中明確工作任務、補助標準以及審核程序等。

4.規范項目法分配。采取項目立項方式分配專項資金，市級各產業部門要會同財政部門發布項目申報指南，明確項目申報范圍、支持方向、申報條件、扶持標準、審核程序和績效目標等，并組織項目單位通過市財政專項資金項目庫管理系統申報項目。對未填報績效目標或績效目標不明確的項目，不予安排財政資金。所有納入項目庫管理的項目應面向社會公示并實施資金節點制管理，確保財政資金安全有效。

六、保障措施

1.加強組織領導。要進一步統一思想，高度重視，積極支持和參與財政支持產業發展方式改革工作。要加強組織領導，抓緊制定相關實施和操作細則，確保改革順利推進。市財政局要發揮牽頭作用，加強組織協調，會同市級各產業部門做好各項改革任務落實工作。各區縣政府和開發區管委會也應及時調整支出結構，大力支持產業發展。

2.明確職責分工。市財政局是財政支持產業發展方式改革的牽頭部門，負責健全專項資金預算管理機制，優化完善專項資金項目庫，配合各部門參與項目管理工作，監督資金預算執行，組織指導資金監督檢查和績效評價工作;市級各產業部門是財政支持產業發展方式改革的責任和實施主體，負責各類產業支持政策、資金申報指南的修訂完善，負責項目的征集、審核、公示、下達和驗收等工作。對審核項目和提供資金分配因素數據的真實性負責，按照確定的績效目標對專項資金實行績效管理，對項目實施及資金使用情況進行監督檢查。

3.全面落實財政資金零基預算改革。《關于全面實行零基預算改革的實施意見》要求，自2017年起，各類產業專項資金實行零基預算編制，取消原有基數，以零為基點，預算一年一定。除落實市委、市政府支持經濟穩增長、產業環境配套和融資引導等事后獎補政策外，所有涉及市場一般競爭性領域的投資類政策，均嚴格以項目為基礎編制專項資金預算。

4.強化專項資金清理整合工作。實施財政專項資金清單管理制度，并進行動態調整，以清單方式管錢、管權、管事。加快各產業部門內部專項資金整合，推進跨部門專項資金整合，圍繞全市“十三五”產業發展規劃和市委、市政府重大決策，統籌用于穩增長、調結構、促發展等重點領域。對政策到期、績效低下和市場競爭機制能夠有效調節的產業資金予以取消，嚴格控制新設財政專項資金。

5.推進項目庫管理和信息共享。市財政支持產業發展資金必須納入專項資金項目庫管理。實行入庫項目與專項資金預算指標掛鉤，未納入項目庫的，原則上不予安排預算。發揮項目庫信息資源共享功能，避免項目重復和多頭申報財政資金。試點編制產業類專項資金中長期規劃，提高財政支出的預見性和科學性。

6.實施監督檢查和績效評價。市財政局要會同市級各產業部門加強資金使用的監督檢查，建立和完善資金績效評價體系，科學合理確定績效目標，切實提高產業資金預算編制到位率和準確率。積極探索第三方考核評價方式，強化績效評價結果、財政存量資金、預算執行進度與專項資金預算安排的“掛鉤”機制，將評價結果作為完善產業支持政策和科學安排預算的重要依據。

［1］劉莎.財政稅收公共服務體系建設初探［J］.中國農業會計，2016，（2）：14－15.

［2］楊麗.論地方財政管理創新與發展［J］.市場研究，2014，（10）：20－21.