多年政策適時推進產能過剩治理路徑清晰

文/《新產經》周貝貝

2018年，改革開放將迎來40周年。近四十年來，中國改革的步伐從未停歇。其中，“去產能”就是改革中時常提及的重點。經過多年的努力探索，政府在化解產能過剩方面已經形成了清晰的解決路徑。

改革一直在路上，今年是全面貫徹黨的十九大精神的開局之年，在中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段的背景下，如何更好作為？

政策治理實時應對

產能過剩的產生源于多方面的因素，對經濟增長和平穩運行造成嚴重的負面影響，化解產能過剩勢在必行。

經濟學家宋清輝在接受《新產經》采訪時表示，產能過剩問題制約了中國經濟的健康發展，對經濟增長和平穩運行造成嚴重的負面影響。例如，過度消耗大量寶貴的資金，嚴重影響貨幣政策效果的正常發揮；形成巨大的財務風險，甚至會引發更大范圍的金融風險；導致生產者價格指數下行，削弱企業的盈利能力，甚至導致企業“倒閉潮”的出現等等。

那么，如何化解產能過剩？業內人士認為，其解決途徑有兩方面：一是去產能，二是增加社會對過剩產能產品的需求。

宋清輝則認為，用供給側改革化解產能過剩痼疾，是目前來看最有效的途徑。即通過供給側結構改革，提高供給體系質量和效率等方面來化解產能過剩，從而實現社會總供給與社會總需求的平衡。

其實，產能過剩是相對的，是特定產品、特定時期的產能過剩。近些年來，不同時期、不同行業出現了一系列的產能過剩問題，例如，企業組織結構、行業技術結構、產品結構上的不合理；同質化低端產品過剩、重復建設突出；一些行業落后產能比重大；部分行業產能“嚴重過剩”；鋼鐵、煤炭等行業困境。針對上述問題，國務院在不同階段分別出臺了相關的指導性文件。

《新產經》梳理發現，由于經濟增長方式粗放，體制機制不完善，有些行業在快速發展的過程中出現了盲目投資、低水平擴張等問題，例如，鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業產能已經出現明顯過剩，還有些行業存在產能潛在過剩。在這種情況下，一些地方和企業仍在這些領域繼續上新的項目。此外，這些行業在企業組織結構、行業技術結構、產品結構上的不合理問題也很嚴重，造成了產品價格下跌，庫存上升，企業利潤增幅下降，虧損增加，甚至面臨著企業關閉破產和職工失業加劇的風險。

產能過剩還突出表現為同質化低端產品過剩，不少領域產能過剩、重復建設問題仍很突出，甚至加劇。不僅鋼鐵、水泥等傳統產業仍在盲目擴張，風電設備、多晶硅等新興產業也出現了重復建設傾向，一些地區違法、違規審批，未批先建、邊批邊建現象又有所抬頭。2009年9月26日，國務院轉發了發改委等部門制定的《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》，該文件旨在抑制重復建設治理低效產能，做出了許多有益的探索。

隨著加快產能過剩行業結構調整、抑制重復建設、促進節能減排政策措施的實施，淘汰落后產能工作在部分領域取得了明顯成效。但是，由于長期積累的結構性矛盾比較突出，落后產能退出的政策措施不夠完善，激勵和約束作用不夠強，部分地區對淘汰落后產能工作認識存在偏差、責任落實不到位，一些行業落后產能比重大的問題仍然比較嚴重，已經成為提高工業整體水平、落實應對氣候變化舉措、完成節能減排任務、實現經濟社會可持續發展的嚴重制約。2010年國務院專門就落后產能淘汰工作進行了部署，下發了《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》。這份專門針對落后產能淘汰的政策文件，以電力、煤炭、鋼鐵、水泥、有色金屬、焦炭、造紙、制革、印染等行業為重點，對具體產能淘汰任務進行了詳細的界定。以質量提升為主，產能過剩治理措施有了重大變化。

此后，受到發展階段、發展理念和體制機制等多種因素的影響，我國部分行業出現了產能嚴重過剩矛盾。在我國產能過剩治理政策文件中，“嚴重過剩”狀態首次出現在2013年5月10日國家發改委和工信部《關于堅決遏制產能嚴重過剩行業盲目擴張的通知》的聯合發文中，涉及鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業。2013年10月6日，國務院發布《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，就是針對這幾個產能嚴重過剩的行業，確定淘汰任務目標和時限要求，以產能嚴重過剩行業為試點，產能過剩治理政策出現了全方位轉型。

近年來，隨著經濟下行壓力加大，鋼材市場需求回落，鋼鐵行業快速發展過程中積累的矛盾和問題逐漸暴露，其中產能過剩問題尤為突出，鋼鐵企業生產經營困難加劇、虧損面和虧損額不斷擴大。同時，受經濟增速放緩、能源結構調整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給能力持續過剩，供求關系嚴重失衡，導致企業效益普遍下滑，市場競爭秩序混亂，安全生產隱患加大，對經濟發展、職工就業和社會穩定造成了不利影響。

針對上述情況，2016年，《國務院關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》和《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》這兩個專門針對特定行業的文件適時而出。這兩個文件的出臺，標志著以鋼鐵和煤炭行業脫困發展實施分類施策成為有效的路徑選擇。

鋼鐵去產能成果顯著

以鋼鐵行業為例，2016年已完成6500萬噸去產能任務，在剛剛過去的2017年，鋼鐵去產能5000萬噸的年度目標也提前超額完成。與此同時，在近兩年化解約1.15億噸落后產能的基礎上，1.4億噸的“地條鋼”產能也在2017年被徹底清除。“地條鋼”從此退出歷史舞臺，鋼價持續上漲，鋼廠普遍實現盈利。

在“十三五”前兩年，鋼鐵去產能就已超過1.15億噸，可以說成效非常顯著。2018年1月3日，工信部原材料工業司在其發布的《深化供給側結構性改革開創中國鋼鐵工業高質量發展的新局面》一文中稱，2018年要繼續堅定不移抓好鋼鐵去產能工作，力爭提前完成“十三五”的上限目標。

對此，業內人士認為盡管接下來鋼鐵去產能任務所剩不多，但越往后難度會更大些。從政策層面來看，2018年重點應放在維護前兩年去產能和取締‘地條鋼’的成果，嚴防死灰復燃，同時做好職工安置和債務處置工作。

另有專家認為，2018年鋼鐵去產能更傾向于依靠市場的力量來去掉一部分產能，比如在環保加碼、去杠桿的同時，之前保持良好盈利的鋼廠肯定能生存下去的，相反，無法適應新環境、新變化的鋼企自然會慢慢淘汰。

中研普華研究員林鳳蓮在接受《新產經》采訪時表示，國家的下一步政策可以采取政府退出機制，減少在經濟發展中行政規劃和干預，讓市場發揮更大的配置資源的作用，讓企業和企業家在盡可能少的外部擾動的環境下，進行自發的、可持續的規劃和發展。