我國開放政府數據政策協同的先導性研究*

馬海群 （黑龍江大學信息管理資源研究中心 黑龍江 哈爾濱 150080）

洪偉達 （黑龍江大學信息管理學院 中共黑龍江省委黨校 黑龍江 哈爾濱 150080）

隨著Government 2.0運動的興起，政府數據已成為一種重要的戰略資源，政府數據的開發、共享、利用對政務透明度、政府服務水平和治理水平的提升，經濟與社會的創新和發展以及政府自身的轉型都具有重要意義。政府數據的開放、共享、開發、利用和保護，不僅需要數據庫技術、網絡技術、大數據技術等新興技術的支撐，更需要政策法律層面的引導、規范、保障和激勵。近年來，我國相繼出臺了《2015年政府信息公開工作要點》《促進大數據發展行動綱要》《國家信息化發展戰略綱要》《“十三五”國家信息化規劃》等一系列政策法規文件，對政府數據的開放和利用起到規范和保障的作用。然而，開放政府數據（Open Government Data，簡稱OGD）涉及開放、利用、安全等眾多種類的政策法律，不同政策之間是否協調以及協調程度如何都會對政府數據開放、共享、開發、利用和保護的效果產生較大影響。從政策層面來看，我國政府數據的開放、共享和管理等方面仍然存在一些問題。一是開放政府數據政策制定中協同不足。由于缺乏科學的頂層設計，各部門往往從自身職能角度出發制定政策，致使存在政策法規定位不高、效力不足、政出多頭，政策成本較高，政策零散化、碎片化、不協調等問題，政策的整體性和統一性較低。國外研究表明，協同政策要優于單一政策，有效的政策協同可以實現更好的政策績效[1]。二是開放政府數據政策執行中協同不足。由于政府部門之間存在條塊分割、利益沖突、目標不一致、溝通不暢、激勵不足、信任缺失、保障不足、官本位思想等原因，導致在政策執行過程中政府部門之間、政府部門與企業和公眾之間互不協調、相互沖突情況時有發生。韓國開放公共數據政策初衷就是要解決尋求利用公共數據的公眾與竭力阻止數據開放的政府機構之間的沖突[2]。這些問題在一定程度上影響了開放政府數據政策的實施效率和效果，對政府數據的開放、開發、利用產生負外部性。因此，有必要引入協同學思想，從政策協同角度對開放政府數據的相關政策進行研究，從而提升我國開放政府數據政策的效果和效能，推進開放政府數據工作的進一步發展。

1 開放政府數據政策協同的概念梳理及必要性論證

1.1 政策協同的概念

自1971年赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）等在《協同學：一門協作的科學》中正式闡述了協同學的思想和主要概念以來[3]，協同學在自然科學和社會科學諸多領域的研究中得到廣泛運用，如生態學、生物學、物理學、化學以及經濟學、社會學心理學等；政策協同也在財政政策、稅收政策、創新政策等領域得到較為深入的研究。目前，學術界對政策協同的概念尚未形成統一共識，不同機構和學者從不同角度進行了界定，如表1所示。

綜上所述，政策協同可以界定為：不同政策主體通過一定手段和方式，減少政策以及政策相關主體之間的重復、交叉和沖突的情況，解決和緩解政府在管理社會事務、提供公共服務過程中出現的政策碎片化問題；政策協同能夠增加政策之間相互兼容、協調、支持，從而解決一些跨領域、跨部門的問題；強化各主體共同的政策目標——加強政策的一致性、連貫性、綜合性，從而提升政策產出。

1.2 我國開放政府數據政策協同研究的必要性和可行性

制度經濟學理論和國內外實踐表明，某一領域的制度和政策對該領域發展具有重要的推動作用。政府數據開放作為“大數據國家戰略”的重要組成部分，世界各國對政府數據開放、共享、利用的支持力度不斷加大，紛紛制定、出臺了一系列相關政策及法律法規；在我國，黨中央、國務院以及各部委、省（市、自治區）政府相繼出臺了一系列政策（如規劃、法規、文件等）加以支撐和保障，對實踐的發展發揮了巨大的推動作用。由于開放政府數據政策內涵與外延非常豐富，隨著政策數量不斷增多、覆蓋范圍不斷擴大、政策主體不斷增多，構成了一個具有共同目標、多元主體、眾多手段、跨越層面、復雜交互等特點的政策體系。在開放政府數據政策體系中，政策子系統之間相互配合和支持而不是互相排斥、政策工具相互作用而不是各自孤立，對政策目標和政策效率的實現具有重要影響。因此，分析開放政府數據政策體系中的各項政策間的協同效應，選擇合理有效的政策工具，利用政策間的相互關系，依據政策所要達到的目標對各項法律政策進行合理搭配，構建適合我國國情的開放政府數據政策體系就顯得尤為重要。為了減少開放政府數據相關政策之間不協調和沖突的情況，解決政策碎片化問題，提升政策實踐的效能，學術界以及政策的制定者、執行者需要加強對開放政府數據的政策協同問題的關注，開拓研究視野和角度，運用政策協同的相關理論對開放政府數據進行研究，從而加大開放政府數據的政策力度、優化政策措施，提升政策目標。如果能從政策本身出發，對我國已有的開放政府數據政策的效力、措施和目標，不同部門間的博弈和協調狀況以及開放政府數據政策協同等問題進行探討，對于研究政策制定原理和揭示政策背后的利益博弈，指導開放政府數據政策的制定有著重要的意義。

表1 部分機構或學者對政策協同概念的界定

加強我國開放政府數據政策協同的研究：第一，可以運用協同學的思想、理論、方法和工具，利用政策體系協同機制理論模型，分析開放政府數據政策的構成要素，分析政策之間的協同關系類型，測量政策之間的協同度，進而提出開放政府數據政策協同概念模型；第二，可以構建開放政府數據政策協同分析框架，分析開放政府數據政策協同的影響因素；第三，可以對開放政府數據政策群進行實證分析，為加強我國開放政府數據政策協同提出具有可操作性的改進措施和建議，加強政府數據治理，促進政府向整體政府轉型。

2 開放政府數據政策協同國內外研究動態

2.1 國外研究動態

國外相關研究主要包括3個方面：①開放政府數據政策分析和對比研究，找出影響政策協同的影響因素，為提升政策的實施效果提供有力依據。歐洲信息獲取組織和法律與民主中心對各國信息獲取法律法規質量進行了對比[13];Zuiderwijk等構建了比較開放數據政策的框架[14]; Nugroho等對美、英等5個國家政府數據開放進行了比較[15]；Bates分析了英國政府數據開放政策對政府公告政策議程的促進作用[16]；Albano等運用組織間網絡理論分析了開放政府數據的促進與激勵因素[17]。②政府數據開放與隱私、數據安全研究以及通過政策手段在數據開放與隱私和數據安全之間取得平衡。Joseph等認為，數據隱私保護是政府大數據應用的主要障礙[18]；Clarke等認為，數據隱私是政府信息服務中大數據應用的重要問題[19]；Huijboom等認為，隱私保護和國家安全立法會對政府數據開放構成制約[20]；Solar等認為，政府應通過法律法規、發布政策和內部規章推動政府數據開放[21]；Kennedy等探討了歐盟數據安全的法律要求[22]。③開放政府數據政策協同中的不足、問題和對策研究，為提升開放政府數據的政策協同提出對策。Napoli等認為，美國政府部門在數據透明程度和公眾獲得數據權利限度上的要求不一致，政策缺乏連續性、一致性和相互協同，造成不同層面信息分散和沖突[23]；Bertot認為，大數據越來越多地在不同系統、層級政府和政府部門之間實時傳遞，并提出開放政府數據政策框架的建議[24]；Yannoukakou等認為，通過對信息權利和開放政府數據的協同可構建政府數據廣泛傳播的路徑[25]；Janssen認為，歐洲應在維護信息自由權利的前提下制定集成信息政策，增強公共部門信息指令的影響[26]；Tung-Mou Yang等認為，政策與立法是影響政府數據開放的最重要因素，組織和環境是次要影響因素，技術是最容易解決的因素[27]；Rosnay等認為，現有的開放政府數據政策遵循當前的法律框架，但應為開放政府數據政策制定相應的法律依據[28]。

2.2 國內研究動態

國內相關研究主要包括3個方面：①國外開放政府數據政策現狀及與國內外的對比研究。陳美介紹了英國[29]和澳大利亞[30]的開放政府數據政策；胡逸芳等介紹了加拿大政府數據開放的政策和法律保障[31]；朱琳等分析了美國數據開放政策實施的組織體系[32]；朱貝等分析了英國政府開放數據政策的實施策略[33]；楊瑞仙等對比了美、英、日、澳等國政府數據開放的政策體系、保障機制和公開系統[34]；湯志偉等對中美開放政府數據政策進行了比較[35]；其中，比較有代表性的是黃如花教授主持的國家社會科學基金重大項目“面向國家大數據戰略的政府數據開放共享對策研究”及其系列成果，分別對英國[36]、美國[37]、澳大利亞[38]、法國[39]、丹麥[40]、新西蘭[41]、巴西[42]等國開放政府數據政策法規進行了調研和分析。②我國開放政府數據政策的不足及對策研究。陳婧分析了協同機制對政府開放數據的影響[43]；中國行政管理學會課題組提出我國政府數據開放頂層設計的政策建議[44]；馬海群等認為，我國應開展國家層面開放數據政策的需求和規范化研究[45]；黃如花等對我國政府數據開放共享的政策問題進行了界定[46]；夏義 提出中國開放政府數據戰略的對策[47]；蒲攀構建了我國開放數據政策模型[48]；鄭磊等提出中國開放政府數據發展的建議[49]。③政府數據開放政策與數據安全政策的相互影響以及如何在二者之間進行平衡。黃如花等對美國個人隱私保護實踐進行了調研與分析[50]，提出中國政府開放數據的安全保護對策[51]；張曉娟等對比了中美在政府數據開放和個人隱私保護政策和法律法規[52]；迪莉婭認為，政府數據的深度開放需處理好個人數據保護問題[53]；趙需要等分析了政府數據開放平臺個人隱私泄露的風險點[54]；葉潤國等提出我國政府數據開放安全保障建議[55]；王本剛等認為，數據開放政策、個人信息保護政策、國家安全政策之間要做到全局性的統籌規劃[56]。

2.3 國內外研究現狀述評

目前，國內已有研究多集中于對國外研究和實踐的介紹、總結、案例分析、對比，少量研究對某些國家的開放政府數據政策的現狀進行了描述性分析，個別研究中可見零散的協同（學）思想，尚未有對開放政府數據政策協同的專門研究，從政策協同視角對開放政府數據政策協同的機理、方式以及政策效果的影響因素的研究較少，仍有較大研究空間。針對現有研究成果狀況，本文的定位是基于政策科學方法及政策協同的相關理論，對開放政府數據中的政策協同問題開展先導性研究。

3 開放政府數據政策協同的理論基礎

3.1 整體政府理論（Whole Government Theory）

為應對公共服務中公民服務的復雜性需求以及政府服務管理的碎片化問題，20世紀90年代開始，英國、澳大利亞、新西蘭等國紛紛提出政策協同和整合的戰略。澳大利亞在《聯合政府報告》中指出，“基于公共服務的整體政府，是指公共服務機構為完成共同的目標而實行的跨部門協作，以及為了解決某些特殊問題組成的聯合機構。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以側重政策的制定、項目的管理，也可以側重服務的提供。”[57]9整體政府的目標是通過不同政策、不同部門之間為實現目標政策的整合和服務的協調，進行橫向的合作與互動，以信息技術為手段，以協調、整合和責任為策略，實現政府組織層級、功能和公私部門的整合[57]9-10，從而消除不同政策之間的矛盾和張力，加強主體合作，充分利用資源，提升政策效能，提供無縫隙的服務。

政府數據開放過程中，一方面信息和數據既要在同一系統內不同層級部門之間互相傳遞，也要在同一層級的不同部門之間進行相互傳遞和共享；另一方面，在政策制定和實施的過程中需要涉及不同部門的權力和利益。在我國當下政府部門機構設置存在條塊分割、職能交叉以及跨系統機構運行缺乏有效溝通和協作的現實情況下，某些部門在制定政策時，往往缺乏通盤考慮的全局意識以及與其他部門之間的相互溝通，以致制定的政策孤立或與其他政策沖突；同樣在執行政策時，缺乏與其他部門的互動和合作，信息和數據的公開和共享意識薄弱，致使政策目標的實施效果大打折扣。整體政府理論可以為開放政府數據政策協同指明研究方向，將統籌與平衡作為開放政府數據政策制定與實施的依據，有效消除不同政策和不同政策主體之間的矛盾和張力。

3.2 協同理論（Synergy Theory）

協同理論的基礎是協同作用，即系統內部各要素或各子系統相互作用和有機整合的過程[58]27。系統是由若干要素以一定結構形式聯結構成的具有某種功能的有機整體，具體包含了系統、要素、結構、功能，表明了要素與要素、要素與系統、系統與系統之間的關系[59]。系統可以通過內部協同作用實現無序和有序的相互轉化。一個系統能否充分發揮效應，取決于該系統內部各子系統或組成部分的系統作用。在一定條件下，處于系統內部的具有相對獨立、自治和自利能力的各子系統之間能夠協同工作，實現系統的運行目標，推動系統由無序向有序發展。若系統內各部分協同得好，系統的整體性功能就好；反之亦然。

開放政府數據的相關法律法規政策可以看作是一個政策系統，其包含政府數據的構建、處理、發布、獲取、開發、利用、反饋等諸多環節，內容涵蓋開放利用、安全隱私、標準規范等多種類型的法律法規政策，實施操作涉及多個層級和不同類型的政府部門、非政府部門、企業、公眾等多個行為主體。在開放政府數據政策運行過程中，各類政策之間容易產生“摩擦”和“阻力”（交易成本），如果各類政策的制定與執行主體相互配合、各政策要素達到相互協調的狀態，政策系統將達到更為“潤滑”（即協同）的狀態，政策系統的運行效率也將隨之提升，從而能夠更好地發揮政策功能。目前，我國政府數據開放的直接法律依據是《政府信息公開條例》，但在政府數據的開放、共享和利用行為實施過程中，《政府信息公開條例》與《保密法》《檔案法》《版權法》等法律法規存在主導思想不明確、概念界定不清晰、具體規定不協調等問題，造成政府部門開放數據具有較大不確定性，政府部門出于安全以及自身利益的考慮缺乏開放意愿和動力；加之《政府信息公開條例》的立法等級不高，保障力度不足，影響和制約了政府數據的開放和共享的效果。協同理論可以為開放政府數據政策間的沖突和矛盾問題研究提供解決思路，成為政府開放數據的政策協同基礎。

3.3 治理理論（Governance Theory)

根據全球治理委員會的界定，治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和；是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。協同治理是在進行社會治理的過程中，由政府等多元治理主體參與、組織、協調、互動與合作，既相互合作又相互制衡，使社會治理形成合力，形成社會事務的共治局面，實現社會“善治”的目標[58]25。

在大數據時代，開放政府數據已經成為推動政府治理現代化、提升政府治理能力的重要手段，有效推動了政府業務流程再造以及治理模式的變革。政府數據開放能夠滿足公眾和企業等非政府主體對信息和數據的需求，是公眾知情權在數字時代的具體體現，有利于縮小公眾與政府之間的信息鴻溝，有效保障了公眾的信息和數據權益，改善政府與公眾之間信息不對稱的狀況，使非政府組織、企業、公眾等主體能夠參與到社會治理過程中來，提升了社會治理的開放度和主體平等化，有利于增強政府透明度，完善和優化治理模式，是政府加強治理能力、提升治理效率的重要手段。開放政府數據政策協同，有利于協調政府不同層級、部門之間以及與非政府部門等多元治理主體之間的關系，解決政策零散化、碎片化問題，促使政府部門的治理不斷從局部走向全局、從分散走向集中、從碎片化走向整體化，實現政府數據資源的有機整合，提升開放政府數據政策制定的科學性，增強政府部門解決復雜的經濟、社會等方面問題的能力，從而為公民提供無縫隙的整體性政府公共服務，滿足公眾對政府數據的需求，實現共治善治。治理理論為解決開放政府數據的政策管理問題以及公眾和企業監督政府（開放數據）政策的制定過程與實施效果提供了可能。

4 我國開放政府數據政策協同研究的基本思路

基于政策科學方法體系，我們提出以下運用政策協同的理論、工具、方法從不同角度對開放政府數據政策協同進行未來研究的一些基本思路，主要包括政策要素、政策過程、政策類別等多維視角。

4.1 針對政策要素的研究

政策主體：運用政策科學、博弈論、公共管理、行政管理等理論及其方法和工具，分析涉及開放政府數據的政府部門、企業等政策主體的需求和利益，分析和挖掘開放政府數據政策協同與政府數據開放、共享、利用、安全等之間的關系，分析影響政府數據開放政策協同效果的因素。

政策工具：借鑒扎根理論的思想，構建開放政府數據政策編碼體系以及編碼工作流程；借鑒內容分析法的思路，進行開放政府數據政策協同內容分析，針對開放政府數據政策不協同的現象，分析開放政府數據政策協同的影響因素，利用灰色關聯分析法進行影響程度分析；通過構建模型（如復合系統協同度模型、耦合協調度模型等），對政府數據開放政策與政府數據開發利用、政府數據開放政策和安全政策的協同度進行分析和測量。

政策目標：針對國內政府數據開放方面的政策存在零散化、碎片化、不協調等問題，構建我國的政府數據開放政策協同框架，為我國政府機構、企事業單位和公眾，在制定、實施、應用有關政府數據開放、利用、安全等方面的政策時，提升政策縱向、橫向、時間維度的協同，同類政策的內部協同以及不同政策間的外部協同，提供具有針對性和可操作性的協同策略與方案，從而加強政府的協同治理和整體性治理，提升政府治理能力，促進政府向整體政府和智慧政府轉型。

4.2 針對政策過程的研究

政策制定：一是要將政府數據上升到戰略資源的高度，將數據治理理念作為各級政府社會治理的重要手段；研究并制定符合我國國情的政府數據開放的國家戰略，設立政府數據開放目標；加強對我國開放政府數據的頂層設計，為我國開放政府數據設立相應的原則，協調和平衡各類政策、各部門的利益；加快建立國家級的政府數據開放平臺，制定并出臺統一的開放政府數據的標準。二是對政府數據相關法律法規進行研究，為政府數據開放提供良好的政策法律環境。對《政府信息公開條例》《保密法》《網絡安全法》等法律法規中涉及開放政府數據的內容進行完善和修改，使已有法律與開放政府數據政策能夠銜接；要加大關于數據安全以及私人數據保護方面的研究以及推動相關立法進程。

政策執行：我國開放政府數據跨部門政策執行的協同機制構建研究，具體包括結構性協同機制和程序性協同機制方面。開放政府數據專門的協調機構和管理機構，包括在國家層面的開放政府數據領導小組、部委層面的部際聯席會議主要部門牽頭協同機制、各省（市、自治區）相應設立的省市級開放政府數據領導小組、專家咨詢小組等。開放政府數據政策執行的協調機制，包括政府部門之間的橫向溝通協商和與沖突化解的機制、預測和解決政策沖突的機制、使政策優先次序與部門計劃一致的決策程序、使政策能夠適應大數據環境的執行程序和監控機制、跨部門合作和不同政策共同體之間對話和合作的行政文化等。

政策評估：對我國開放政府數據政策協同的狀況和協同度進行測量、評估和分析，為開放政府數據政策協同提供有力支撐與后續保障。通過科學的方法和工具對開放政府數據政策協同度進行測量，找出開放收益最大、成本最小、效果最佳的政府數據開放政策協同度，為修改和完善現行的法律法規政策提供依據，以達到政策治理效果的“帕累托最優”狀態，提升政策的治理效能。對開放政府數據相關政策的制定過程、內容、執行效率等方面進行評估評價，將開放政府數據的開放度、安全度、完整度、便利度、政策協同度等相關指標作為考核政府部門的重要指標。

4.3 針對政策類別的研究

同類政策內的縱向協同：關于不同層級的政策主體在政府數據相關政策制定上的協同問題。例如，在執行中央政府制定的開放政府數據政策過程中，部委和地方政府不僅僅是簡單、被動地執行上級的政策，而是將國家的開放政府數據政策與地方具體情況相結合，根據政府數據開放、共享、利用和安全等方面的實際問題制定出相應的政策。

同類政策內的橫向協同：關于同類政策在執行過程中不同政策主體之間的協同問題。例如，通過政策手段，推動政府數據平臺的建立和數據治理模式的構建，通過構建“一站式政務服務平臺”打破部門之間的數據壁壘，跨越政府內部的協同鴻溝，實現各部門之間橫向數據共享，進而合理設置政府部門，并對其功能加以整合優化，從而實現對自身部門設置和行政流程的科學化打造，實現政府轉型。

不同類政策間的內外協同：對開放政府數據的不同政策類之間協同廣度和協同強度兩個角度進行分析。例如，增加某一部門聯合其他部門分別針對開放政府數據發布不同類的政策的次數，增強部門聯合其他部門的能力，提升政策協同廣度；加大某一部門針對開放政府數據政策聯合其他部門發布不同類政策的次數與協同廣度的比值，擴大部門間合作性，增強協同強度。

5 結 語

作為一個先導性的研究，本文希望能夠將協同學的相關思想、理論、方法、工具引入開放政府數據領域的研究中，并為未來我國在構建開放政府數據政策協同框架和協同機制、加強政策制定和執行過程中的協同提供思路。本文作為開放政府數據政策協同的先導性研究，嘗試引入政策協同的概念和理論，通過對國內外開放政府數據的研究現狀以及理論基礎的梳理，初步構建了開放政府數據政策協同框架，以期能夠成為后續研究的基礎。然而，開放政府數據政策協同的影響因素、開放政府數據政策協同框架以及我國開放政府數據政策協同的改進措施等方面，仍有待后續進行深入研究。

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