扶持煤炭資源型城市產業轉型面臨的機制障礙及路徑探析

李德慶

【摘 要】本文基于“機制”視角，結合《全國資源型城市可持續發展規劃》，以黑龍江省為例，揭示了當前煤炭資源型城市轉型發展中存在的機制障礙，探析了煤炭資源型城市轉型亟需建立的關鍵機制。

【關鍵詞】煤炭資源型城市；機制障礙；路徑探析

國務院出臺的《全國資源型城市可持續發展規劃》為資源型城市可持續發展和編制相關規劃提供了重要依據。但從現階段我省的實踐來看，煤炭資源型城市的產業轉型尚缺少關鍵機制的扶持，仍無法擺脫對傳統資源型產業的依賴，依靠市場機制進行產業轉型的困難尚大。因此，建議加快構建扶持煤炭資源型城市產業轉型的各項關鍵機制。

一、煤炭資源型城市轉型發展中存在的機制障礙

1.缺少在推動轉型中具有核心地位的組織領導機制

目前，黑龍江省煤炭產業管理體制對煤炭資源型城市轉型尤為不利，“以煤立城”的城市“大企業”、“小政府”的局面仍未徹底改變。

（1）缺少能夠將政府的煤炭資源型城市轉型目標與煤炭企業產業轉型目標相統一、共同推進的組織領導機制。在政府財力支持有限、煤炭企業包袱沉重的情況下，政府與煤炭企業在轉型過程中雖有省級層面的統一領導，但在實施過程中卻各自為政，難以形成轉型合力。

（2）地方政府對煤炭集團或分公司的經營及轉型方向選擇缺少絕對影響力。煤炭資源型城市主要稅收來源仍以煤炭企業稅收為主，地方財政收入對煤炭企業稅收的依賴程度過高，導致政府指導煤企轉型的話語權偏弱。

（3）煤炭企業的現實困難嚴重制約政府部門主導的城市轉型長期規劃。煤炭集團或分公司受煤炭價格影響虧損嚴重，在推動轉型上主動性不夠，在發展替代產業上政策和資金投入明顯不足。導致政府倡導多年的煤炭產業延伸、綠色煤炭、多元化發展等戰略舉措依舊停留在規劃層面。

2.缺少經濟轉型應享有的必要的政策扶持機制

煤炭資源型城市轉型涉及產業政策、財稅政策、資源政策、國企改革政策和社會保障政策等，但從目前情況看，國家在振興東北扶持老工業基地、資源型城市可持續發展等政策扶持方面對煤城投入仍顯不足。

（1）缺少國家層面的、完善的扶持資源開發補償機制、衰退產業援助機制、資源性產品價格形成機制、接續替代產業扶持機制、創業就業促進和社會保障機制等。

（2）相關的全國性發展規劃對黑龍江省煤城經濟轉型的支撐作用有限。比如：在《全國老工業基地調整改造規劃（2013—2022年）》中，黑龍江省有6個城市列入規劃范圍，但4個煤城僅有雞西市被列入；《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）》規劃范圍包括262個資源型城市，4煤城僅有2項列入規劃范圍之內，分別是鶴崗市的“礦山地質環境重點治理工程”及雞西市的“重點培育的接續替代產業集群”。

（3）國務院批準的黑龍江省五大發展規劃中對四煤城的支持定位比較邊緣。比如：兩大平原”現代農業綜合配套改革四煤城也未處在核心位置；《大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃》中四煤城沒有被列入森林生態功能區范圍。

3.缺少確保具體規劃有效實施的落實推進機制

煤炭產業轉型發展僅靠煤企改革是無法實現的，需要國家層面為煤炭產業設計更為具體的戰略性升級換代方案，讓煤企按照頂層設計軌道創新發展，指導企業按照轉型軌道和需要研發的低碳能源產品去選擇轉型升級模式。但目前國家層面對資源型城市可持續發展分類指導方面的具體意見尚未出臺，缺少具體的加強分類指導的政策措施。地方政府層面雖制定出臺了轉型規劃和發展戰略，但卻存在明顯的局限性：

（1）地方政府出臺的轉型規劃是站在省級層級謀劃，而不是從全國的高度去設計，規劃的合理性以及轉型方向的科學性不好保證。

（2）地方政府出臺的轉型規劃中本屆政府的主觀思路占主導地位，但在地方政府換屆時上屆政府的轉型規劃能否被下屆政府連續實施、思路能否一致不好保證。導致地方政府制定出臺的規定缺少強制力來保證其在政府或當地國有煤炭企業換屆后仍能被有效銜接和長期執行。

（3）地方政府層面制定出臺轉型規劃會導致地方政府既是“執行者”又是“執法者”，自己考核自己往往導致對煤炭資源型城市轉型年度績效考核評價工作的彈性偏大，不利于發揮考核評價工作的監督、推動作用。

二、煤炭資源型城市轉型亟需建立的關鍵機制

1.建立省級層面的煤炭資源型城市轉型組織領導機制

建議從省政府層面建立煤炭資源型城市轉型組織領導機制，統一規劃、部署、推進、評價和監督煤炭資源型城市轉型工作。

（1）可直接部署、監督煤炭企業加快轉型，能有效解決地方政府與地方國有煤炭企業因利益問題導致的轉型步調不一致問題。

（2）由省政府層面出臺統一的發展規劃能保證地方政府與當地煤炭企業換屆后規劃內容仍能有效銜接和連續執行。

（3）省政府在發揮省級政府融資平臺作用及向國家爭取扶持政策方面優勢更明顯，更有利于為煤炭資源型城市轉型發展提供長期、穩定的資金支持。

2.建立衰退產業援助機制，妥善解決轉型中的突出矛盾

建議通過財稅政策對煤炭資源型城市進行直接或間接援助，促使資源開采和初加工產業以及與之配套的相關產業逐步退出現有主導產業結構布局，使生產要素能順利從資源產業向非資源產業轉移，緩解衰退產業退出過程中的職工安置、失業救助及職能剝離等突出問題。

（1）建議加速國有煤炭企業社會職能剝離。現由國有煤炭企業承擔的教育、醫療、公安、消防、水電熱供應等多項社會職能應加快向煤炭資源型城市政府移交。移交過程發生的費用，以及移交后保證這些社會職能正常運轉的支出，需要給予一定年限的補貼。

（2）建議國家和省級層面實施煤炭資源型城市社會保障傾斜政策，加強對煤炭資源型城市失業職工、特困職工、工傷工殘人員等弱勢群體的援助力度。

3.調整資源稅費制度，建立資源開發及可壓覆礦產資源補償機制

目前，我國尚未建立符合市場經濟機制的資源開發及可壓覆礦產資源補償機制，嚴重制約了資源型城市的保護、恢復和轉型。建議通過改革現有資源稅費制度建立資源開發補償機制。

（1）將現行的以銷售數量和自用數量為依據的計稅辦法，調整為以產品產量為計稅依據。適度提高資源稅費單位征收數額，以增加地方政府收入，調動地方政府的積極性并促進資源得到充分合理的利用。

（2）增加資源補償費在地方的留成比例。建議適度調高現行《礦產資源補償費征收管理規定》確定的中央與省（直轄市）5：5的留成比例，增加資源型城市在環境保護、基礎設施更新和產業轉型等方面的資金補償。

（3）擴大征收范圍。將資源稅的征收范圍從現行的礦產品和鹽產品擴大到必須加以保護性開發和利用的自然資源，同時加大對拖欠資源稅費行為的處罰力度。

4.加強政策聯動配合，建立健全接續替代產業扶持機制

進一步發揮政府投資帶動作用，激發市場活力，在建立穩定的財政投入增長機制同時，引導和鼓勵各類生產要素向接續替代產業集聚。建議國家的重大產業項目布局適當向資源型城市傾斜；對符合條件的接續替代產業龍頭企業、集群在項目審核、土地利用、貸款融資、技術開發等方面給予支持；引導資源型城市在主業轉型的同時因地制宜探索各具特色的補充產業發展模式。

5.充分利用省級融資平臺及政策性貸款，建立扶持煤炭資源型城市轉型的長期、穩定的資金支持機制

建議省政府充分利用省級融資平臺為煤炭資源型城市轉型提供長期的融資幫助。同時建議設立促進資源型城市可持續發展的政策性專項貸款，并建立以政策性銀行支持為主導，商業性銀行支持為輔的金融支持格局。

（1）可降低因貨幣政策調控影響商業銀行信貸規模，從而給煤炭資源型城市轉型資金供給帶來的不利影響。

（2）可減低資源型城市轉型資金需求量大對其他接續產業資金供給的擠出效應。

（3）政策性貸款的長期限、低利率的特點可有效降低資源型城市轉型的融資成本，減輕政府轉型成本負擔。