新舊動能轉換視角下山東省土地資源保障能力研究

安國強

(山東省土地調查規劃院，山東濟南 250014)

0 引言

隨著我國經濟發展進入新常態[1]，經濟增長速度由快速增長漸漸趨于平緩[2]，土地資源管理、利用和保護中的問題日益突出，資源環境約束性越來越強[3]。在我國經濟新舊動能轉換，增長方式根本性轉變的形勢下，有效發揮土地資源宏觀調控作用[4]，推動經濟發展新舊動能有序轉換的同時，土地資源管理、利用和保護面臨著重要的機遇和嚴峻的挑戰。

學術上對于新舊動能轉換對土地資源保障能力要求的研究大多集中在理論層面或者經濟學領域。王小廣[5]分析了我國新舊動能轉換的挑戰與應對，任建華[6]等認為中國經濟正在闖“新舊動能轉換”關，干春暉[7]研究了中國經濟新舊動能轉換的六大變量，趙麗娜[8]以山東省為例，對產業升級與新舊動能有序轉換關系進行了研究，魯春叢[9]、曹雅麗[10]、曾歡[11]、武文卿[12]、李寶會[13]等分別探討了信息經濟、移動互聯網、降成本、供需兩側改革等與新舊動能轉換的相互關系，但是對于保障新舊動能有序轉換的物質基礎——土地資源則鮮有研究。該文分析了山東省新舊動能轉換的土地資源保障能力，研究土地資源對新舊動能轉換的內在需求和宏觀調控作用，探討解決土地資源管理、利用和保護中的問題和保障經濟發展新舊動能有序轉換的理論和方法。

山東省土地資源總面積為15.79萬km2，人均土地資源僅為0.16hm2(合2.41畝)，不到全國平均水平的四分之一，山東省以全國1.66%的土地養活著全國7.16%的人口。隨著經濟社會的快速發展，山東省人地矛盾越來越突出，土地資源面臨約束性逐漸加強。一味依靠土地資源擴張的經濟增長空間已經非常有限，土地利用方式有待轉變；土地結構和布局有待進一步優化，土地質量有待提升；土地生態環境壓力加大，耕地土壤環境質量堪憂等問題日顯突出[14]。在經濟步入新常態形式下，充分認識土地資源利用和管理的基本問題，尋求經濟社會的發展土地資源中的新動能，全面提高土地資源對新舊動能有序轉換的保障能力。

1 基本理論與研究思路

1.1 基本理論

新舊動能轉換是經濟發展的客觀規律[15]，一個國家或地區發展到一定階段，由于資源稟賦、成本因素、外部環境等各方面發生變化，其發展模式必須做出相應的調整，是經濟發展方式的根本轉變，其重點和難點是供給體系質量效益的全面提高[2]。

土地資源是經濟增長中的一種基本要素[16]，對于我國來說，土地是一種具有資源和資本雙重屬性的特殊生產要素，對經濟增長的作用體現為實物形態上的新增用地投入效應和貨幣形態上的土地資本化效應[17]，土地資源既可以直接帶來經濟的增長，又可以參與宏觀調控，以“看得見的手”的形式引導優化要素市場的資源配置[18]。

1.2 研究思路

土地資源是保障新舊動能有序轉換的物質基礎，又對新舊動能轉換有著內在的需求；新舊動能轉換對土地資源優化配置和結構調整提出了新的要求，也為土地資源的合理利用和保護提供了重要機遇和嚴峻的挑戰。因此，土地資源與新舊動能轉換存在著相互滲透、相互促進的關系。新舊動能轉換要求土地資源從粗放的土地利用方式向節約集約利用方式的轉變、土地利用結構和布局進一步優化、生態環境的改善和土地質量的提升。提高土地資源對新舊動能有序轉換的保障能力就是加強土地資源宏觀調控的能力，具體包括三個途徑：提升土地管理水平、改革土地制度及加快土地科技研究。土地資源以宏觀調控的方式，促進新舊動能的有序轉換，是保障新舊動能有序轉換的有效手段；同時新舊動能轉換是土地資源管理、利用和保護的內在需求。根據二者之間的關系，理清新舊動能轉換對土地資源保障能力的要求(圖1)。

圖1 新舊動能轉換對土地資源保障能力的要求

2 新舊動能轉換對土地資源保障能力的要求

2.1 轉變土地利用方式

2.1.1 提升建設用地集約利用水平

建設用地集約利用水平的提高是轉變土地利用方式的一項重要內容，了解山東省建設用地集約利用水平現狀，明確其在全國、全世界的基本位置和發展目標，對于促進土地利用方式根本性轉變有著重要的意義。

山東省土地集約利用水平不斷提高，但與國內先進省份及世界發達國家相比較，仍有很大差距。1996年，山東省生產總值5960.42億元，建設用地地均GDP產出32.63萬元/hm2，到2015年，山東省生產總值達到63002.33億元，建設用地地均GDP產出190.78萬元/hm2，20年內，建設用地的地均GDP產出增長了近5倍。說明山東省建設用地的集約利用程度迅速提升，但是與江蘇、浙江、廣東等省份仍有差距。

與德國、日本和韓國比較，山東省土地集約利用程度仍然比較落后(表1)，德國、日本與山東相比較，人口都在1億左右，面積是山東的兩倍多一點，但是GDP總量分別是山東的3倍到4倍。與韓國相比較，其人口是山東的一半，土地資源面積比山東面積一半多一點，而GDP總量是山東的1.3倍，山東省地均GDP產出量遠遠落后于德國、日本和韓國。可見，要達到世界發達國家經濟水平，必須尋求新的動能，提高土地集約利用程度，提高土地的產出能力。

表1 2015年山東省與德國、日本、韓國

2.1.2 農用地集約利用水平

目前對農用地集約利用水平的研究較多，大部分是從土地投入強度、產出強度等方面[19-22]進行研究，該文把山東省和國內外部分農產品單產水平進行對比，可以在一定程度上反映山東省農用地集約利用水平，為轉變山東省農用地的利用方式，提高農用地集約利用水平提供參考。

2015年山東省墾殖率為48.20%，與1992年的50.96%相比較有所降低，但仍居全國首位。山東省作物總播種面積11037922hm2，復種指數(播種面積與耕地面積比)約為1.45。

近年來，山東省耕地產出能力穩步提升，與2004年、2010年相比較，主要農產品單產如糧食、油料、棉花產量，都有提高。2015年，糧食、小麥、玉米、油料、大豆、花生單產都遠遠高出全國平均水品。糧食作物總產量4712.7萬t，僅次于黑龍江、河南，居全國第三。而單產6290kg/hm2，雖高于全國平均水平，但落后于吉林、上海、江蘇、新疆、浙江、湖北、黑龍江、重慶，位居全國第九(表2)。

表2 山東省主要農產品單產和國內外

2.2 優化土地利用結構和布局

從土地利用結構來看，隨著二、三產業比重的提高，建設用地比重也不斷提高。1996年，三次產業比為20.13∶47.16∶32.71，山東省建設用地占總面積的13.83%。2015年三次產業比為7.9∶46.8∶45.3，建設用地比重提高到17.86%。過去的20年內，第二、第三產業比重上升了12.23個百分點，同時建設用地比重上升了4.03個百分點。可以看出山東省經濟的增長與建設用地的擴張密不可分，一定程度上可以看作是土地資源高消費型的經濟增長。

另一方面，山東省耕地面積不斷減少1996年—2015年，耕地共減少23.13萬hm2，人均耕地約0.08hm2(1.16畝)；園地、林地面積嚴重不足，森林覆蓋率只有24%。山東省人均林地面積0.12hm2(0.23畝)，只有全國平均數的14%，世界人均占有量的1.7%。可見山東省土地利用結構問題比較突出，建設用地過高，生態用地過低，環境保護壓力巨大[23]。

從山東省土地資源總量和結構上看，要維持經濟平穩健康可持續增長，實現山東省由大到強的轉變，必須實施新舊動能轉換，走節約集約用地[24]，優化土地利用結構的新路子。

2.3 提升土地質量

提高土地質量是實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略的必由之路。山東省農用地分等結果顯示，山東省農用地自然質量等24個等別中，16～20等農用地面積占74.6%；農用地利用等的24個等別中，12～16等農用地面積占77.8%；24個經濟等別中，9～16等農用地面積占80.83%[25]。山東省耕地自然質量中高產田比重較高，但是利用水平上中等產田面積比重較高，而經濟水平上中低產田比重較高，可見山東省土地質量在利用上還有較大的潛力。

2.4 改善土地生態環境

目前山東省土地資源面臨諸多生態環境問題。如土地墾殖率過高、建設用地比重較高、生態用地比重較低、山地丘陵局部地區水土流失嚴重、黃泛平原區土地鹽漬化和土地沙化、土壤污染嚴重、礦區土地塌陷等諸多問題威脅著山東省土地資源的生態環境安全。2014年山東省水土流失面積27000km2，土地沙化面積已達6817km2，荒漠化土地總面積9558km2，鹽堿地面積2243km2*資料來源：山東省水利廳，山東省林業廳。。一些地區用地布局不合理，土壤污染嚴重，城市周邊和部分交通主干道以及河流沿岸耕地的重金屬與有機污染物嚴重超標。局部地區煤炭開采對地下巖層結構形成一定程度的破壞，引發地面塌陷。山東省目前環境污染仍在加重，經濟高增長產生的環境污染代價不容忽視，環境承載壓力十分嚴峻，土地生態安全亟待加強。

3 提高土地資源宏觀調控和保障能力的途徑

3.1 加快土地科技創新

山東省土地科技創新相對比較薄弱，特別是在節地技術、集約利用土地技術、土地開發技術、土地質量提升以及土地生態修復等重大技術中尚落后于國內外前沿水平。在經濟增長新舊動能轉換的關鍵時期，需要鼓勵土地科技創新，為經濟社會可持續發展提供新動能。

經濟結構的調整、經濟增長方式的轉變越來越依賴于科技的進步與創新。加強土地科技創新，是山東省共謀“十三五”、“三深一土”國土資源科技創新戰略，實現山東省“321”國土資源科技創新工程的必要措施，是保障山東省實施新舊動能轉換重大工程的科技支撐，是推進山東省支撐科技創新的水平，提高綜合競爭力，實現山東省國土科技跨越式發展的新的強大動力。土地科技創新是破解土地資源約束瓶頸，優化國土空間開發格局，實現耕地占補平衡，推進土地立體開發和節約集約利用，實行土地數量、質量、生態“三位一體”的管護的根本動力。土地科技及相關領域的基礎研究和應用研究日益凸顯其支撐土地資源管理理論和方法的重要作用。

3.2 深化土地制度改革

土地制度的改革和創新應該以經濟增長的新舊動能轉換為導向，激發土地資源作為市場要素的內在新動能，創新土地供應體制，深化改革國土資源行政審批制度，加快推進不動產統一登記，發揮市場對土地資源配置的基礎性作用[18]。建立起“統一、開發、競爭、有序”的土地市場，以市場化和法制化破解要素制約，淘汰舊動能經濟形式，為新動能經濟形式提供充分的空間，推動土地資源的節約集約利用。

充分發揮土地資源的宏觀調控作用，著力于土地管理制度、土地儲備制度、土地征用制度等基礎制度的改革和創新，保障新舊動能轉換重大工程實施空間，推進供給側結構性改革，保障新技術、新產業、新業態、新模式四新經濟形式的發展用地。在市場失靈的情況下，以土地宏觀調控的手段，優化土地利用結構和布局，優化土地資源配置，努力推進經濟增長方式、土地利用方式和土地管理方式的轉變、有序推進土地管理制度改革創新。

對于農村土地制度，應當堅持土地所有制制度，完善土地經營制度，改革土地產權制度，穩定農戶承包權，盤活土地經營權，引導土地經營權有序流轉，培育新型農業經營主體，發展包括集體經營、合作經營、企業經營在內的多種形式適度規模經營，將資產變為資本，增加農民的財產性收入。

3.3 提高土地管理水平

強化土地信息化建設，提高國土資源信息化水平，及時、準確、全面掌握土地資源利用現狀、管理狀況，為山東省經濟增長的宏觀決策提供科學支持，是保障新舊動能轉換的有力措施。一是，加大對現有土地信息成果的應用。21世紀以來，山東省先后實施了第二次土地調查、土地利用總體規劃、土地整治規劃以及國土資源“一張圖”等重大工程，積累了海量的大數據，充分整合、利用這些數據，將有助于提升對山東省土地資源現狀、特點及承載能力的認知，有助于分析山東省土地資源的內在動能，為科學合理的宏觀決策提供有價值的參考。二是，加強政務管理信息化建設。是提高國土資源管理工作的現代化水平，提高國土資源管理效率、實施科學決策、依法行政的必要手段，是有效促進新舊動能轉換的技術措施。三是，加大土地資源信息開發與利用力度，實現國土資源信息的社會化服務，深化拓展數據共享服務，使得土地資源信息數據不僅能夠應用到土地資源的日常管理當中，還要應用到國民經濟的各個領域，形成各個領域數據共享，聯合運用，確保集中各個領域的優勢，共同促進經濟增長的新舊動能轉換。四是加強土地資源信息基礎設施建設。一方面要保障省、市、縣各級在土地資源數據方面的暢通運行；另一方面，拓寬土地資源信息基礎設施的服務領域，利用新技術、新設備建設各個部門之間、行業之間以及領域之間的信息高速公路，確保山東省經濟增長新舊動能的有序轉換。

4 結論

改革開放以來，經濟的高速增長是以土地資源為代價，其表現為建設用地無序擴張、耕地面積不斷減少、土地生態環境惡化和后備資源嚴重不足。在經濟增長速度放緩，經濟發展步入新常態，新舊動能轉換的關鍵時期，理順土地資源與新舊動能轉換的重要關系，恰當的定位土地資源在新舊動能轉換過程中應該充當的角色，是全社會宏觀發展和決策的重要問題。通過分析土地資源和新舊動能轉換的內在關系，建立起二者關系模型，并根據山東省土地資源的現狀及存在的問題討論保障新舊動能有序轉換的措施，主要結論如下：

(1)土地資源是新舊動能轉換的物質基礎，與新舊動能轉換的關系有著雙重性的表現：土地資源的利用和管理自身具有新舊動能轉換的需求；土地資源宏觀調控又是新舊動能轉換的保障手段。

(2)山東省人多地少，土地利用結構不合理，建設用地集約利用水平不高，農用地產出能力潛力還較大，土地后備資源嚴重不足，必須轉變土地資源利用方式，激發新動能，提高產出，走節約集約用地的道路。

(3)從土地資源保障新舊動能轉換的角度，建議加快土地科技創新，深化土地制度改革，加強土地信息化建設。

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