土地確權助力土地制度改革

文_本刊記者（發自北京、長沙）

土地是人類賴以生存的基礎資源，是經濟快速發展的必要條件。對于廣袤的農村而言，土地的重要性更加不言而喻。改革開放以來，我國在農村土地制度的改革與發展方面取得了顯著成績，既激發了農民的積極性，又促進了農村經濟的繁榮，為全面建成小康社會做出了巨大貢獻。2013年1月31日下發的中央一號文件提出，要全面開展農村土地確權登記頒證工作，這為土地制度的不斷改革夯實了基礎。土地確權進一步促進了土地權屬關系的穩定，完善了財產權利的保護，有利于促進土地的流轉。

就農村土地確權的具體內容而言，建設用地涉及宅基地使用權、農村建設用地使用權，農地方面主要是承包經營權。

強化土體承包經營權

開展土地確權頒證，是中央在農村制度建設方面做出的重大決策。土地確權著重解決承包地塊面積不準、四至(地籍上每宗地四鄰的名稱)不清等問題，健全土地承包經營權登記制度，強化對土地承包經營權的物權保護。確權可以說能為解決土地承包經營糾紛、維護農民土地承包的各項合法權益提供強有力的原始依據。如果耕地面積四至不清、面積不明，承包地流轉就潛藏較大風險，不僅農戶不能放心流轉土地，土地規模經營主體也難以安心經營。

開展土地確權頒證工作，以“保持穩定、依法依規、因地制宜、民主協商、注重實效、檔案齊全、地方負責、農民認可”的原則，充分調動農民參與的積極性和主動性，讓農民從影像圖片中直觀地看到和知道自己承包土地的方位、地塊、面積和空間位置。

中央部署開展土地確權頒證，主要目的是依法健全土地用益物權登記制度，明確土地承包經營權歸屬，強化對農村耕地等各類土地承包經營權的物權保護，發揮土地承包經營權效用，保護土地承包經營權人權利，鞏固完善農村基本經營制度。同時，也是為了在保持現有農村土地承包關系穩定并長久不變的基礎上，探索建立歸屬清晰、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度，為規范農村土地流轉，促進規模經營發展奠定基礎。

一位專家告訴記者，土地既是農業最基本的生產資料，也是農民的“命根子”，一經確權，農民就是土地承包經營權的物權權利人，有利于依法保障農民的土地承包權益。

讓農民獲得更多收益

我國改革的起點是從農村土地制度改革開始的。1978年，安徽省風陽縣小崗村的18戶農民實行分田單干、包產到戶，從此掀開了我國農村土地制度改革的新篇章。十一屆三中全會通過的《人民公社工作條例（試行）》首次對家庭聯產承包責任制給予了一定程度上的制度認可。之后，我國在內蒙古、甘肅等地開展了家庭聯產承包責任制的試點工作，在更大范圍內推動了家庭聯產承包責任制的向前發展。1980年，我國正式頒布了《關于進一步發展和完善我國農業生產責任制的幾個問題》文件，從法律制度上真正規定了農村土地承包到戶，從而全面完善了家庭聯產承包責任制，促使家庭聯產承包責任制向著更為全面的領域發展，也推動了我國農村土地制度改革的縱深發展。

我國《關于1984年農村工作的通知》明確規定：“社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以經集體同意后進行轉包。”該文件雖然沒有從法律高度明確承認土地可以進行流轉，但它是第一次從制度上對土地流傳有所支持，推動了我國土地流轉制度的孕育萌芽。1988年，在全國人民代表大會第一次會議的憲法修正案中，我國才第一次從法律的高度對農村土地流傳給予明確規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”這不僅從法律層面上承認了農村的土地流轉制度，還給予農村土地流轉制度的實施以法律上的保障。2003年所頒布的《農村土地承包法》又以法律的形式規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”

2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，對新時期的農村土地流轉制度作出了一些新規定：要在加強和完善農村土地的承包權管理和服務體系的同時，建立健全我國農村土地承包經營權的流轉市場，采取土地流轉的有償原則，允許農民以轉讓、出租、轉包、互換、股份合作等多種靈活的方式流轉其土地的承包經營權，從而發展出多種形式的土地規模化管理和經營。

此次土地確權將強化承包農戶的市場主體地位和家庭承包經營的基礎地位，為鞏固農村基本經營制度提供強有力的制度保障。經過確權頒證之后，土地既是資源，又是資產，農民就等于握住了自己的土地使用權，無論誰想再動農村的承包地，都必須經過本戶同意。如果農民外出打工，還可依法把承包地進行流轉，交給家庭農場、農民合作社等來經營，換取實物或租金。這樣一來，農民的財產性收入就會增加。另外，農民可用自己的權證進行抵押貸款。當前，因部分農民無法提供擔保、沒有足夠的抵押物，貸款難問題較突出。而確權登記頒證以后，隨著相關政策的陸續出臺，農民就可用自己的權證進行抵押貸款了。

2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，《意見》提出，要堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。中國社科院農村發展研究所研究員吳國寶說，原先的所有權和承包經營權導致出現大量的小規模農戶，沒辦法實現規模經營，而且有些外租的農戶也沒辦法通過土地流轉獲取土地收益。現在的三權，把過去農戶的承包經營權分開了，農民作為土地的承包者，擁有土地收益權。

建設用地也要權屬清晰

除了農地，農村還有大量的建設用地。加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證是維護農民合法權益，促進農村社會秩序和諧穩定的重要措施，是深化農村改革，促進城鄉統籌發展的產權基礎，是建立實施不動產統一登記制度的基本內容。為此，2014年，國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、國家林業局下發了《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》。《通知》要求各地要以登記發證為主線，因地制宜，采用符合實際的調查方法，將農房等集體建設用地上的建筑物、構筑物納入工作范圍，建立健全不動產統一登記制度，實現統一調查、統一確權登記、統一發證，力爭盡快完成房地一體的全國農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作。

然而，實際工作中出現了不少問題，比如有的地方農村地籍調查工作基礎薄弱，難以有效支撐和保障農村房地一體的不動產登記；有的地方只開展宅基地、集體建設用地調查，沒有調查房屋及其他定著物；個別地方不動產統一登記發證后，仍然頒發老證；一些地方宅基地“一戶多宅”、超占面積等問題比較嚴重，且時間跨度大，權源資料不全等，影響了不動產登記工作的整體進度。尤其是有的農村土地制度改革試點地區土地確權登記發證遲緩，直接影響了試點工作的順利推進。

為此，2016年，國土資源部下發了《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》。《通知》對當前確權工作中出現的問題進行了明確說明。其中，為了保障農民的權益，《通知》要求，縣級以上地方人民政府統一組織的宅基地、集體建設用地和房屋首次登記，權屬調查成果要在本集體經濟組織范圍內公示。開展農村房地一體權籍調查時，不動產登記機構（國土資源主管部門）應將宅基地、集體建設用地和房屋的權屬調查結果送達農村集體經濟組織，并要求在村民會議或村民代表會議上說明，同時以張貼公告等形式公示權屬調查結果。對于外出務工人員較多的地區，可通過電話、微信等方式將權屬調查結果告知權利人及利害關系人。