我國旅游業的稅收效應分析與制度完善

劉曉華

[摘要]近年來，旅游業占我國GDP的比重不斷升高，因其產業鏈條長、涉及行業廣的特點，提供的稅收收入越來越大，產生的稅收效應備受關注。文章介紹了我國旅游業發展現狀，運用比較分析法，總結發現我國旅游業稅制中存在稅收流失、重復征稅、稅收優惠等三個方面的問題，從正面效應和負面效應的不同角度，針對性地提出了完善建議。

[關鍵詞]旅游業；稅收效應；制度；對策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201815052

1我國旅游業發展現狀

1980年，全球107個國家和地區聯合簽署了《馬尼拉旅游宣言》，宣言指出：旅游已經成為人類一種基本需求。從旅游業的業務內容來看，主要由三部分構成：旅游業、交通客運業和以飯店為代表的住宿業，它們共同組成旅游業的三大支柱。從旅游業的接待對象來看，包括國際旅游和國內旅游兩部分，因國家所處的發展階段不同，側重點也不盡相同。經濟發達國家通常是從國內旅游業開始發展，逐步向國際旅業邁進；發展中國家為了創造更多外匯，一般先從國際旅游業開始發展，隨著經濟實力的提升，不斷加強國內旅游業開發。我國旅游業雖然起步較晚，但發展極為迅速，國內旅游和國際旅游發展相對平衡。2005年全國旅游總收入為7680億元；2009年國內接待旅游總人數超過20億人次，國內旅游收入9500億元，外匯收入380億美元；到2011年，國內旅游人數已經達到264億人次，國內旅游收入達到22500億元，入境旅游人數135億人次，實現旅游外匯收入485億美元，我國成為全球最大的國內旅游市場和第三大入境旅游接待國，超過146個國家地區成為中國公民處境旅游目的地。按照每年近10%的增長速度，2020年我國旅游總收入將超過36000億元，在世界旅游市場中將占據領先地位。本文以此為研究切入點，著重探討我國旅游業的稅收效應及稅收制度的完善。

2我國旅游業的稅收效應現狀及存在的問題

目前，我國沒有獨立、統一的旅游稅。針對旅游業所征收的稅收，主要分布在產業所涵蓋的各個行業中，涉及營業稅、消費稅、房產稅、車船稅、城市維護建設稅、企業所得稅、個人所得稅、城鎮土地使用稅、增值稅等絕大多數現行稅制中的稅種。世界其他國家和地區征收旅游稅的方式也不盡相同。政府對某種經濟行為進行征稅既是為了獲取財政收入，也是為了對該行為施加影響，但至于具體影響效果如何難以事前確定，可能符合預期，也可能背道而馳。因此，也就有了稅收的正面效應和負面效應；稅收的收入效應和替代效應；稅收的中性效應與非中性效應、激勵效應與阻礙效應，以及進一步細分為儲蓄效應、投資效應、產出效應、社會效應、心理效應等。

我國旅游業正處在發展的黃金時期，但稅制仍有一定調整空間，因稅制不科學導致的稅收流失等問題仍然存在，主要有以下方面：

21稅收流失的問題

以旅行社為例，稅務機關難以有效掌握其真實財務報表，對其應稅額確定較難，部分旅行社通過多種途徑和方式達到偷稅、逃稅的目的，如多列支成本，少列支收益等，致使國家稅收流失。此外，對于發票的管理不夠嚴格，漏開、虛開、代開發票等現象屢禁不止，不少小旅行社就有不給游客開具發票的習慣，稅務部門難以監控，導致稅收流失。

22重復征稅的問題

重復征稅問題主要是我國流轉稅和所得稅的重復征收。如以貨物為條件提供勞務，在對勞務征收營業稅的同時，沒有對貨物所含有的增值稅予以扣除，導致營業稅對增值稅的重復征收；以勞務為條件提供勞務的，形成營業稅自身的重復征收。重復征稅問題也是我國稅制不斷改革的階段性產物，目前，國家不斷推進的“營改增”工作，在平衡中央與地方的財力的同時，也能夠更好地消除重復征稅問題。

23稅收優惠的問題

相對而言，我國對旅游業的優惠政策比較單一，而且稅收優惠措施較少。對于偏遠地區、落后地區，自然風光雖然較好，但苦于缺乏足夠的財力投入，難以進行旅游開發。若是能夠對其進行相應的稅收優惠政策，或者在稅收留存方面給予更大的傾斜，則有利于這些地區搭上旅游發展的快速列車，提升當地經濟水平。

3完善我國旅游業稅收制度的建議

旅游業稅收存在正面效應和負面效應。所謂正面效應是指征稅導致的經濟反應與征稅前的目的保持一致；負面效應則是征稅產生的實際效果與征稅前的目的相違背。針對我國旅游業稅收制度的現狀及其存在的問題，建議從進一步發揮稅收的正面效應，減弱稅收的負面效應，兩個方面同步著手進行改進。

31進一步強化旅游業稅收的正面效應

（1）確保公共物品的有效供給。公共物品具有三個方面的重要性質：一是不可分性，公共物品不可能像面包一樣可以分成多份，供多人享用，必須是一個統一的整體；二是非排他性，即大家都可以同時享受。對旅游業征收稅收，可以有效確保政府對公共物品的提供，減輕景區維護景點運行的壓力。游客到某一個地區游覽，是對該地區的公共物品進行搭便車的行為，必然導致公共物品的損耗。通過征稅可以組織資金對公共物品進行維護，保證更多的游客能夠繼續到該地區進行游覽而不受影響。

（2）維護效益可觀的財政收入。征稅是政府獲取財政收入的重要途徑。我國針對旅游業的稅收遍布旅游業涵蓋的各個行業，涉及多個稅種。在我國旅游業蓬勃發展的同時能夠為財政帶來可觀的財政收入。對于入境游客征收的稅收，能夠為國家帶來大量的外匯收益。國家財政收入的增長，政府可以通過轉移支付等手段，改善落后地區民眾的生活條件，加大旅游景區的基礎設施投入，提升整體福利水平。

（3）鞏固稅負輸出的特殊效果。稅負輸出主要是針對景區當地而言。為了開發、維護景區，當地必須投入大量的資金，完善各類自然、人文景點的基礎設施。但通過對游客的征稅，可以增加當地的財政收入，從某種程度上說，就是把本應由當地民眾承擔的費用轉嫁給了游客。簡單點說，我們對景區酒店的住宿服務征稅，但納稅的最終落腳點就在于住宿的游客，而游客多半屬于外地人。

（4）促進生態環境的持久發展。國內許多自然景點常常因為接待游客過多，而造成難以恢復性的損壞，對景區的可持續發展極為不利，尤其是以自然景觀為主的景區。通過對經營景區的企業征稅，會使企業以提高門票價格轉嫁部分稅負給游客。門票價格提高的直接效果是減少游客數量，減輕景區的承載壓力，有利于生態環境的可持續發展。

在不斷強化旅游業稅收正面效應的時候，需要注意以下問題：一是針對部分旅游景區屬于自然景觀，要防止因為增加稅收而進行過度開發。從我國的世界自然文化遺產申請情況來看，許多景區為了能夠爭取申請成功，以提升景區檔次，增加稅收收入為目的，地方政府不遺余力，大舉進行景區開發。對于部分人跡罕至的區域，修建了棧道、路橋，有的還破壞了景區原有的風貌。這樣的行為即便能夠獲取一時的正面稅收效應，但從長遠來看，不利于景區的可持續發展，不利于地區旅游業的長久發展。二是需要稅收收入與支出的相互協調，不能一味地從中汲取而不及時供血。部分地區一任政府管一任的事情，寅吃卯糧的現象時有發生，在旅游類公共物品的供給上存在不足。這也是有的景區某些年份發展得很好，后繼發展乏力的原因。那么，在旅游業稅收執行之前，就應該確定稅收的投入比例，防止相應稅收收入投入過少、過低，阻礙景區的未來發展。

32不斷弱化旅游業稅收的負面效應

（1）防止稅收遵從成本的增加。任何形式的稅收都會導致遵從成本的增加。直接納稅的單位或個人在納稅時，遵從成本包括填寫納稅申請表花費的時間，咨詢稅務機關花費的時間，聘請稅務代理人花費的費用，保存計稅資料和票據花費的成本，甚至包括對稅收規則的不了解和被處罰的擔心等心理成本。遵從成本的具體數額難以量化計量，使得整個社會福利的降低。可以從納稅便捷性、稅收技術等方面著手改進。

（2）避免應稅經濟行為的扭曲。政府征收稅收的對象不對、征收額度不適當等，都會造成應稅經濟行為扭曲。如對旅行社的經營行為征稅，可能導致經營利潤薄、市場份額低的旅行社退出經營，減少行業供給，降低了行業的競爭度。再比如對旅游景點征收統一稅率的營業稅，將提高景區門票價格，減少游客數量，可能導致后期開發的景區難以維持正常經營的盈虧平衡，不利于當地景區的可持續發展。這是稅收制度完善中需要找到的利益平衡點，在合理的節點收取合適的費用，維護旅游業的健康可持續發展。

（3）降低財政收入減少的可能。這是一系列連鎖反應可能造成的損失。政府對旅游業征稅，若是想最大化財政收入，則會提高稅收征收稅率，這將導致企業的經營成本上升，游客旅游的支出增加。導致企業縮減經營規模，游客減少出行，并形成惡性循環。游客出行持續減少的同時，企業的收入持續減少，整個行業發生萎縮，最終導致政府的稅收減少，財政收入降低。政府應該在這些方面做足調研，合理制定稅收政策，防止出現類似情況。

（4）規避引起他國報復性征稅。國與國之間，對旅游業征收的稅目、稅率相對獨立，并不完全相同，甚至有較大差異，因此容易被對方誤以為稅收歧視或稅收不公平，進而進行稅收報復，從而降低兩國游客的福利水平。針對負面效應，以及現實中存在的具體問題，還可以從以下方面予以改進。

第一，盡量形成獨立、統一的旅游稅。這將有效規范旅游業的稅收征收問題，降低征稅造成的經濟行為扭曲，避免重復征稅的問題。

第二，加大稅收征收的監管力度。對于企業的偷稅、漏稅行為應該嚴厲處罰，在行業內形成威懾性效果；對于企業的所謂變通性手段，應予以及時糾正。

第三，完善旅游業稅收優惠政策。盡管旅游業得到了快速發展，但涉及的行業發展水平良莠不齊，地區間發展仍存在較大差異，有針對性地完善優惠措施，能夠更好地扶持行業和地區的經濟發展。第四，稅收征收應該逆經濟周期。為了避免稅收征收導致經濟快速下滑，應該在經濟形勢好的時候嚴格征稅，防止經濟過熱；經濟形勢差的時候，多給予優惠，促進經濟復蘇。

4結論

旅游業稅收的稅收效應與制度完善，與宏觀經濟走向，國家稅制密切相關。所以，要想充分發揮稅收的正面效應，降低負面效應，促進稅制的統一非常必要。這需要從國家層面解決相關問題，協調行業內部結構，同時協調地區之間，地區與中央之間的事權與財權，是一個系統的改革過程。

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