政府精準扶貧面臨的困境及實現路徑

范寧

[摘要]文章通過闡明政府精準扶貧的基本內涵，剖析地方政府在扶貧開發實踐中，面臨貧困群體脫貧壓力大、扶貧政策不聚焦、扶貧資金籌集渠道單一、扶貧制度缺陷與手段不足等困境，提出政府精準扶貧的實現路徑：加強扶貧政策精準設計；完善政府扶貧資金精準投入；拓寬扶貧資金來源；優化政府扶貧精準支出體系；強化政府扶貧開發政策精準實施；加強扶貧開發的過程監測和績效評價。

[關鍵詞]精準扶貧；地方政府；如期脫貧

[DOI]1013939/jcnkizgsc201815017

近年來，在黨中央的全面領導下，我國扶貧事業取得舉世矚目的成就，不僅使得“脫貧攻堅戰取得決定性進展，六千多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從102%下降到4%以下”，也使得人民群眾的生活水平在不斷改善、幸福指數節節攀升。但是受致貧原因復雜化、返貧因素不確定性的影響，扶貧工作仍然面臨著貧困人口貧困程度較深、減貧成本更高、脫貧難度更大的嚴峻挑戰。

黨的十九大報告提出：“讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。”這是中國進入全面建成小康社會的決勝期，我們黨提出的“堅決打贏脫貧攻堅戰”的新任務、新要求。隨著減貧脫貧進入攻堅期，代表廣大民眾利益的地方政府需要更新理念、提升認知，以精準扶貧、精準脫貧為方略，精準制定扶貧政策，精準安排扶貧資金，精準選擇扶貧路徑，精準幫扶脫貧，為2020年全國在現行標準下農村貧困人口全部脫貧提供有力支撐。

1政府精準扶貧的基本內涵

精準扶貧是習近平總書記在湖南湘西考察扶貧工作時第一次提出的，是針對當今農村貧困的個體性因素、致貧原因和發展需求差異化，所采取更有針對性幫扶措施的扶貧開發模式。地方政府作為國家精準扶貧政策的主要執行者，就是要針對貧困對象的貧困現狀和致貧短板，加大財政資金投入力度，發揮政策和資金聚合作用，因時因地對貧困區域、貧困村、貧困戶實施幫扶脫貧，以高效開展扶貧開發彰顯政府責任擔當。其精準的核心是扶貧對象及其貧困狀況更清晰、扶貧政策措施更具針對性、扶貧資金投向更精準、扶貧脫貧成效更顯著，不斷提升精準扶貧脫貧能力。

2政府精準扶貧面臨的困境

消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是黨心所系，民心所向。從當前貧困形勢看，貧困人口仍是全面建成小康社會的短板，而地方政府在扶貧開發的實踐中，也面臨著貧困群體脫貧壓力大、扶貧政策不聚焦、扶貧資金籌集渠道單一、扶貧制度缺陷與手段不足等困難和問題，與精準扶貧脫貧尚有一定差距。

21扶貧脫貧形勢仍然嚴峻

歷經幾十年的扶貧開發，農村生產生活條件得到有效改善，貧困群眾中能減貧的大多已脫貧，剩下的脫貧難度很大。據統計，截至2015年，中國農村仍有貧困人口5575萬人，14個集中連片特困地區、128萬個貧困村。在貧困人口中：因老弱病殘致貧的人口大約占40%～45%左右（在有些村莊甚至占50%以上），因各種災害致貧的人口占20%左右，因供子女上學致貧的人口占10%左右，因缺少勞動技能或項目扶持而仍然貧困的人口占10%左右，因其他原因而致貧的人口占5%～10%左右，隨著“減貧效應”逐年遞減，扶貧難度空前加大。

22扶貧政策的整體精準性較差

近年來，按照黨中央、國務院以及各部委要求，地方出臺多項扶貧政策，但仍存在有些扶貧政策不協調、不聚焦的問題。在實踐中，由于各類扶貧政策由多個部門制定、管理和使用，其目標定位與使用方向不相同，加之部門間缺乏暢通的協調機制，使得有些政策相互重疊、不協調、不聚焦，扶貧資金基本上也是各部門各自安排、分開使用，導致扶貧項目、扶貧資金在分配和使用上難以按照精準扶貧的要求去規劃，扶貧資金統籌使用難度較大，政策執行呈現碎片化。

23扶貧支出結構不合理

隨著中央與地方扶貧資金總量的增加，支出規模也在不斷擴大，但資金主要增加在基礎設施建設、生產發展及其他扶貧支出上，雖然這些支出的溢出效應較低，但還不能完全滿足貧困戶的實際需求和進一步提高生活水準的愿望。

24扶貧資金籌集渠道單一

我國長期實行以政府主導的扶貧模式，扶貧資金主要是財政資金，但受經濟下行、財政增速下降的影響，貧困縣的財力更加緊張，扶貧資金普遍缺乏，直接影響精準扶貧效果。盡管中央政府極力倡導對貧困地區增加投資，可由于國家預算內投資、國債投資、國債轉貸等項目仍較小，其對社會資金的撬動作用不明顯。同時，由于貧困地區缺乏有效的融資平臺，貧困戶缺乏貸款抵押擔保，國家出臺的一些金融支持扶貧政策，有些基層金融機構由于不愿承擔信貸違約風險，執行力度不大，即便是財政貼息的扶貧資金，也多數是青睞經濟基礎好、發展能力強的貧困對象，扶貧資金的籌集面臨極大的困境。

25扶貧人口難以精準確定

2011年中央扶貧工作會議確定了我國的農村扶貧標準，將農村居民年人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準。但在農村實際操作時，一方面，由于農民的收入以農業經營和外出務工（通常為非正規就業，沒有準確的工資和納稅記錄）為主，特別是打工的收入難以核算，當駐村干部問到農戶家中的打工收入時，得到的答案多數是“只夠在外打工生活”，“帶回來一點兒柴米油錢”，同時，農戶的人口流動性大，人戶分離情況較多，特別是共同生活的家庭成員的情況難以準確掌握，家庭的實際收入的統計難度加大，這就造成收入難以精確統計，貧困戶識別不準。另一方面，由于缺乏對非貧困人口動態管理的監測普查機制，因受災、家庭危機而陷入貧困的新增貧困人口，無法及時補充到數據庫中進行建檔立卡。

26扶貧產業與貧困戶利益聯接有待提高

扶持貧困地區產業發展，可以創造就業、增加農民收入，是貧困人口脫貧的重要舉措。然而，受人力資源短缺、生產要素不足等因素的影響，貧困地區培植的特色支柱產業、龍頭企業的規模仍較小，產品檔次、市場占有率都較低；合作社、家庭農場在一些貧困地區既缺少領頭人，也缺乏政府的精心引導；雖然各地都在積極推進農業產業化、經營集約化，但在一些貧困地區，農業生產經營組織化、社會化程度過低，無法抵御千變萬化的市場風險，這些因素使得農民在農業產業化的進程中所獲得利益難以有效保障。

3政府精準扶貧的實現路徑

扶貧是通過對貧困地區的政府財力缺口彌補、生產發展幫扶、生產生活條件改善，對貧困人口的生活救濟和脫貧能力提升等，從而有效減少貧困發生因素、最終實現更為有效且可持續人口脫貧。為此，地方政府要在全面建成小康社會的實踐中，從解決不平衡、不充分問題入手，有效統籌整合政府、市場、社會的扶貧資源，促進扶貧供給與需求的精準高效對接，確保貧困地區和貧困人口如期脫貧。

31加強扶貧政策精準設計

一是加強扶貧政策的頂層設計。圍繞“六個精準、五個一批”要求，由財政部門與行業主管部門統籌規劃，加強對產業扶貧、易地扶貧搬遷、就業扶貧、金融扶貧、健康扶貧、教育扶貧、低保兜底扶貧等政策的頂層設計，推進扶貧政策與資金、項目、資源的精準融合，使扶貧政策在扶貧實踐中充分發揮引導作用，確保扶貧政策執行有效性。二是完善扶貧政策的分類設計。由于區域貧困與家庭（個人）貧困的成因和表現特征各自不同，選擇財政扶貧政策的切入點也就不同，區域貧困的扶貧政策可以按照貧困規模、貧困發生率、貧困返貧率3個維度設計，突出政策的持續性和穩定性。貧困人口的扶貧政策可以依據收入貧困、消費支出貧困、臨時性貧困、持久性貧困四個方面來設計，規避家庭（個人）減緩貧困的脆弱性，確保扶貧政策可以發揮直接的可持續的減貧作用。

32完善政府扶貧資金精準投入

一是創新地方財政投入機制。隨著中央扶貧轉移支付規模的增長，地方財政要將扶貧投入作為脫貧攻堅第一需求予以保障，逐年提高扶貧資金占財政支出的比重，加大一般性轉移支付規模和比例，重點傾斜貧困村、扶貧開發工作重點縣；統籌盤活存量資金，增加專項資金規模，加大對貧困地區和貧困戶的投入力度。在縣級層面打破扶貧項目資金使用的部門界限，允許縣級整合部門間功能相似的扶貧項目資金，改變現有項目資金使用管理方式，形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧資金投入新格局。

二是健全政府專項扶貧資金管理機制。以貧困人口數量、農民人均可支配收入、地方人均財力、脫貧時間等因素，統籌分配專項扶貧資金，堅持“正向激勵、科學競爭”的模式，規范安排資金；完善專項扶貧資金項目庫，細化扶貧資金需求、資金用途，真正做到項目資金到項目，惠農補貼到個人；同時，將政府專項扶貧資金使用與建檔立卡結果相銜接，切實使資金直接惠及扶貧對象，從根本上實現“滴灌”。

三是加大扶貧資金整合力度。以提高扶貧資金投入的科學性和使用的實效性為目標，合理確定各部門的扶貧資金投入內容、范圍和規模，制定政府扶貧資金清單，提出扶貧資金的安排原則和使用方向，實現資金跨部門、跨層級的統籌整合，充分發揮資金聚合作用，增強地方政府財政對減貧資源統籌配置能力和資金統籌調控能力，切實提高政府資金使用效益。

四是切實加強扶貧資金監管。立足財政監督職能，將造福工程、農村低保等重要扶貧專項資金納入省級重點檢查范圍，著重檢查涉農項目的申報、資金的申請、分配、撥付、管理、使用等環節中存在的問題。依托“預算綜合管理平臺”，運用“制度+科技”模式，加快推進覆蓋省、市、縣、鄉四級的智能化扶貧資金在線監管系統建設，實現對扶貧項目資金使用管理的全程跟蹤、在線監管，切實解決“最后一公里”監管薄弱問題，增強政府扶貧的遞增效應。

33拓寬扶貧資金來源

一是鼓勵引導社會資本參與扶貧。在經濟運行進入新常態、政府財政收支形勢嚴峻的情況下，要充分發揮財政資金的杠桿效應，利用市場化機制，著力推廣政府與社會資本合作模式（即PPP模式），將財政性資金作為引導，以非公開方式募集社會資金，以市場化封閉運作的方式，帶動各類企業、社會組織和個人以多種形式參與投資一批具有競爭力的現代農業項目，帶動農民增收致富；利用稅收減免、加速折舊、投資抵免、捐贈扣除等稅收優惠政策，鼓勵社會資本、民間投資進入貧困地區的基礎設施、生態移民搬遷、造福工程等領域。

二是引導金融資本助推扶貧。進一步完善扶貧貼息貸款政策，可安排財政貼息資金對建檔立卡貧困戶貸款額的一定比例給予全額貼息，調動村鎮銀行、農村信用社等微型金融機構為貧困戶提供低成本、長周期貸款的積極性；鼓勵設立扶貧貸款風險補償基金，以風險補償基金為杠桿撬動商業銀行等大型金融機構的扶貧貸款投放。培育扶貧貸款擔保專業機構，創新符合貧困戶實際的擔保抵押品，為貧困戶貸款提供增信服務。

34優化政府扶貧精準支出體系

一是加大對貧困地區人力資源的財政支出力度。①支持貧困勞動力就業創業。設置一定比例的適合建檔立卡貧困家庭勞動力就業的崗位，按規定享受公益性崗位補貼政策，以工代賑方式予以幫扶。優先支持貧困家庭的離校未就業高校畢業生參加就業見習，按當地規定享受不低于當地最低工資標準的生活補貼。符合條件的貧困家庭高校畢業生，可按規定申領一次性求職創業補貼。②支持技能提升。在現行職業培訓補貼直接補貼個人方式的基礎上，各地可根據建檔立卡貧困人口的特點，創新培訓組織形式，采取整建制購買培訓項目、直接補貼培訓機構等方式開展集中培訓。對重點縣職業技能實訓基地，按績效考評等級給予經費支持。對貧困家庭技工院校高級工班、預備技師班畢業生和特殊教育院校職業教育類畢業生畢業年度內有就業創業意愿并積極求職創業的畢業生，給予一次性求職創業補貼。③支持引進人才。將貧困重點縣人才需求列入省級年度緊缺急需人才引進指導目錄，進一步提高補助標準，為符合條件的引進人才發放生活津貼。同時對主動投身于貧困地區建設的技能型人才和對貧困地區經濟發展有突出貢獻的個人給予優厚的補貼或獎勵。

二是加大開展社會保障扶貧的支出力度。①對建檔立卡未標注脫貧的貧困人口、低保對象、特困人員等困難群體，參加城鄉居民基本養老保險的，地方人民政府為其代繳不低于50%的最低標準養老保險費，并在提高最低繳費檔次時，可對其保留現行最低繳費檔次。②支持各地在鄉鎮、村培育設立扶貧車間，吸納貧困勞動力就近就地務工，可按企業為符合條件的貧困勞動力實際繳納的基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費給予補貼。③對采取有效措施穩定貧困勞動力就業崗位的企業，可按規定給予失業保險穩崗補貼，鼓勵企業將補貼資金用于繳納社會保險費、技能提升培訓等相關支出。

三是加大公共教育支出向貧困地區傾斜力度。①提高貧困地區基礎教育質量。改善貧困地區學校辦學條件和教學設備，推進遠程教育，提高貧困地區教師待遇政策，解決師資短缺的情況，讓貧困家庭的子女能夠接受公平的有質量的九年義務教育。此外，率先落實免除貧困家庭的子女普通高中和中等職業教育的學雜費，激勵貧困家庭提高子女的教育水平。②探索收入補貼性教育貸款，提高極端貧困家庭子女教育水平。收入補貼型教育貸款以子女上學作為獲得的前提條件，但貸款并不是用于支付子女學費，而是用于貧困家庭的當期消費，以子女接受更長期限和更高質量的教育所帶來的未來收入增長作為還款的來源。以此激勵貧困家庭延長子女的受教育年限，從而提高農村貧困家庭子女的教育水平，切斷貧困代際傳遞的通道。

35強化政府扶貧開發政策精準實施

一是精確識別扶貧對象。在原有的建檔立卡數據信息系統基礎上，參照民政部門、住建部門和扶貧部門聯合建立農村低收入人口的申報和定期農村人口收入普查制度，對貧困人口數據進行動態更新，確保新增貧困人口及時納入建檔立卡數據信息系統，實現應扶盡扶。

二是實施差異化的扶貧政策手段。①因地制宜、因勢利導支持產業扶貧。幫助貧困村選擇與貧困地區稟賦條件相匹配、契合地方減貧實際需求的特色產業，并將產業扶貧與培育新型農業生產經營主體、建立社會化服務體系、發展農業產業化和三產融全相結合，并通過推行“公司+合作社+基地+貧困戶”的模式，以分紅和吸納貧困群眾務工等方式，實現產業做大做強、貧困戶脫貧致富的雙贏。②強化精準到戶。建立“一對一”扶貧到戶工作制度，逐村逐戶制定幫扶措施，對有強烈脫貧需求和具備一定勞動技能的貧困戶，應集中力量優先扶持，引導其參加有持續增收的項目；對坐等靠要致貧的貧困戶，應激發他們過上好生活的內在動力，調動其生產、生活積極性，促進增收致富；對中老年的貧困戶，可采取相對簡單的技術培訓，指導其從事種植養殖業和家庭手工業，帶動中老年貧困人口致富。③構建失能和半失能貧困人口救助式扶貧機制。為保障這一群體的最基本的生存權，應發揮財政政策提供民生托底保障的功能。生活保障方面：參照扶貧標準，有效提高低保標準，保障失能和半失能貧困人口生活水平與當地平均水平一致；醫療保障方面：適當提高失能和半失能貧困人口大病保險報銷比例，全額補貼其新農合個人繳費部分，對其經新農合、大病保險支付后個人應負擔的部分給予全額補助；住房保障方面：對因老失能的貧困人口集中供養，對半失能貧困人口按政策給予補貼。

36加強扶貧開發的過程監測和績效評價

在精準扶貧的背景下，要對扶貧開發全過程進行監測，通過考查政策落實是否到位、傾聽扶貧對象的意愿和訴求、分析扶貧項目績效情況，發現障礙因素，解決相應問題，對扶貧工作查漏補缺，提高扶貧工作精準有效；同時，建立科學的扶貧指標考核體系，開展政策實施評價、精準扶貧開發效果評價和扶貧對象對政策體系、扶貧行為、扶貧結果的滿意度評價，切實提升政府部門扶貧開發工作“量質雙升”。

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