生態環境損害賠償磋商問題研究

葛曹宏陽

【摘 要】根據中共中央、國務院印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，首次提出生態損害賠償磋商制度。磋商制度對環境公益訴訟與生態環境損害鑒定評估起到銜接的重要作用，為我國日益增長的生態環境損害賠償案件提供一個可行的解決路徑與制度保障。本文通過對磋商制度的合理性和必要性等法律性質分析，以及其功能、內容、程序等實證分析，探討磋商制度對生態環境損害賠償的意義，為生態環境損害賠償磋商提出構想。

【關鍵詞】生態環境損害賠償；磋商制度；制度構想

中圖分類號：D9 文獻標志碼：A 文章編號：1007-0125（2018）07-0202-02

一、問題的提出

近年來，我國環境生態破壞事件不僅對社會公民健康和財產安全產生威脅，而且對生態環境造成嚴重損害。2015年，全國共發生突發環境事件330起，較2014年減少141起，其中重大事件3起，較大事件5起，一般事件322起。①根據《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，生態環境損害賠償制度中首次提出生態環境損害賠償磋商制度，作為一項新制度，為生態環境損害賠償傳統解決途徑提供新的思路。我國雖在國家層面上已經具備相應的政策，試點省份也出臺了相關的法規，但是對生態環境賠償磋商協議的法律屬性應如何界定、生態損害發生后如何盡快達成磋商協議以實現生態損害的修復，以及磋商機制程序與司法訴訟如何銜接等未作出具體規定。在《試點方案》規定中，對磋商行為未作恰當闡釋且規定過于簡單概括，面對日益增長的生態環境損害，亟待理論完善與制度保障。

二、生態環境損害賠償磋商的合理性必要性及法律屬性分析

（一）磋商的合理性及必要性。從理論分析，生態環境資源屬于國家所有，國家對環境進行保護，之前的國家公權力至上，權力自上而下，逐漸向協商合作發展，轉為倒逼的模式，權力機關代表人民行使公共權力。磋商并不是隨心所欲的，從效益的角度分析，行政執法資源有限，需要通過生態環境損害賠償磋商，促進損害賠償的履行，環境修復工作的有效開展。從價值分析，首先按照哈貝馬斯的法律哲學觀點，法律的核心是公共意志在公共領域的體現，協商的正義強調通過相互的對話和理性的協商，對法律事件達成一致意見，形成法律規則，需要公眾的溝通對話與參與。其次契約理念中包含的平等互利思想，能夠促進磋商過程中賠償義務人雙方主動的履行賠償義務。最后在法庭之外找到高效的替代性糾紛解決方案。

隨著我國社會的高速發展，生態環境損害日益增多，環境訴訟案件的迅猛增長，環境訴訟舉證難、責任主體認定難、賠償數額高等難題，使得訴訟制度不能滿足生態環境損害糾紛處理。而生態環境的救濟通常以行政或者刑事救濟為主，忽視受損生態環境本身的修復，重處罰輕生態環境利益。需要通過磋商建立一種以恢復生態環境損害為目的的救濟模式。建立磋商制度可以在達成磋商協議后，督促賠償義務人履行義務，即使未能達成磋商協議，賠償權利人也可以利用在磋商過程中收集的相關證據，為訴訟提供便利。

（二）磋商的法律屬性。磋商的主體，一是國務院授權的省級政府，省級政府可以根據國務院授權相應的環保部門進行索賠；二是對生態環境損害負有賠償責任的。磋商本質上是民事性質的協議或者合同，在磋商的法律關系中，賠償權利人應當作為生態環境與公共利益的代表者同另一方進行磋商，避免傳統的行政命令式治理生態，通過平等協商的方式確定生態損害賠償協議和修復方案。

磋商協議帶有行政色彩，協議一方當事人就是行政機關，其自身負有生態環境管理修復的職能。在委托鑒定評估、選擇磋商范圍、修復生態環境范圍的確定等方面行政部門起到主導作用。

三、國內外生態損害賠償磋商的實踐探索

（一）國內生態環境損害磋商的政策與實踐——以貴州為例。依照《生態環境損害賠償制度改革試點方案》對生態環境損害賠償磋商制度的定義，磋商機制即發生生態環境損害后，由行政機關主導調查評估，制定修復和賠償方案，與賠償義務人進行磋商，達成一致意見后形成損害賠償磋商協議。貴州省作為生態環境損害賠償的試點省份，出臺了《貴州省生態環境環境賠償磋商方案（試行）》，方案明確對生態環境損害賠償磋商遵循的原則、磋商的主體、磋商程序的啟動條件、磋商程序及內容、生態環境損害賠償協議司法登記確認、保障措施等重大問題進行規定。在試點的過程中，貴州省某非法傾倒泥渣損害生態環境事件，涉案企業兩家，貴州省環保廳作為貴州省政府授權的賠償權利人，與賠償義務人進行了磋商，達成一致，簽訂了賠償協議，并向當地人民法院申請了司法確認。②

（二）國外生態環境損害磋商實踐——以俄羅斯、美國為例。俄羅斯聯邦《環境保護法》第1條規定，將因環境污染而造成的自然生態系統退化或自然資源衰竭作為一類獨立的損害，稱為“環境損害”。③俄羅斯的生態環境損害賠償的立法比較完備，在《俄羅斯環境保護法》中明確規定不僅利用自然者付費，而且損害環境者也要賠償。對因為生態環境損害造成的人身財產和生態環境本身造成的損害都需要賠償。其主要通過訴訟程序進行追償，由國家機關、檢察機關、公民、法人等提起賠償訴訟，由法院對起訴進行審理。除了訴訟，俄羅斯環境保護法還探索訴訟外的途徑，并在 《俄羅斯環境保護法》中進行規定。④

在美國《油污染法》中也提供了生態環境損害賠償的法律依據，但將其稱為自然資源損害，并且明確自然資源損害的界定與自然資源的范圍。《油污染法》同樣為大部分的自然資源保護提供了強有力的保障。美國的生態環境損害賠償機制主要通過三種方式進行追償，一是訴訟的途徑；二是聯邦政府等公共機構作為受托人對生態環境損害向污染責任人索賠；三是美國的超級基金法。美國在生態環境損害賠償實踐中大量采用了磋商與和解的方式，涉及生態環境的各個領域。

四、生態環境損害賠償磋商制度的構想

（一）磋商制度的原則。磋商的原則包括合法性、自愿性、有限性、平等性。合法性要求磋商的內容，程序等符合相關法律規定；自愿性要求磋商應當自愿的參與；對于行政機關代表國家行使索賠權，不能單純追求磋商的結果而忽略有限適用的原則。這里所指的平等性應當界定為形式上的平等性，在整個磋商過程中，是否啟動磋商程序、損害賠償的方案等具體工作的推進都由行政機關主導。

（二）磋商協議的內容以及程序。在堅持磋商規則原則的情況下，為了使磋商制度有效發揮作用并保障磋商工作的順利進行，必須遵循一定的程序。

首先，賠償義務人對于賠償權利人或者有關部門的調查評估結論有異議并有證據證明，磋商的雙方當事人可以就鑒定評估結論和損害事實認定進行討論，鑒定評估機構應當對鑒定評估中有異議的結論作出解釋性說明，必要時委托其他鑒定機構重新進行鑒定；經過調查評估后，對受損害的生態環境需要修復和賠償且能夠確定賠償義務人，賠償權利人應當依職權主動啟動磋商程序。

其次，通知生態環境損害賠償義務人參加磋商，生態環境損害賠償專業性強，責任主體難以確認，賠償的數額量化困難等諸多難題，需要賠償義務人和賠償權利人對磋商內容等相關事項充分的討論和協商，賠償權利人可以事先以書面形式將磋商事由、磋商范圍、磋商時間、地點、意見反饋方式等事項事前告知賠償義務人。另外賠償權利人與賠償義務人在進行磋商的過程中應當重視時效性，如果經過第一次磋商沒有達成一致意見而磋商雙方仍有意愿進行磋商的，賠償權利人應當在不違反相關程序的情況下組織開展進一步磋商，需要注意的是應當控制磋商次數，不能反復磋商，否則將會影響整個賠償和修復工作的開展。如果賠償義務人不同意磋商，賠償權利人應當立即終止磋商，改為訴訟途徑解決。

最后，磋商達成一致意見，應當簽訂磋商協議。磋商的協議應當包括生態環境損害賠償金的賠付方式、賠付的期限以及生態環境損害修復方案。確定修復啟動時間后應當嚴格按照修復工作迅速有效開展，對于生態環境損害范圍較廣的，根據環境污染和生態破壞程度等具體情況，協商確定修復時間、修復辦法。賠償權利人和賠償義務人可綜合考慮生態環境恢復方案的工作量、工作難度、工作所需時間、修復受生態損環境的成本、現有的技術水平等因素進行磋商，形成磋商協議；根據賠償義務人經營狀況、主觀過錯、支付能力等，明確賠付的具體時間，酌情考慮分期賠付，探索賠償金賠付與環境公益勞動的結合模式。賠償權利人和賠償義務人磋商協議的確認可分為兩種方式，一種按照訴調對接的模式，由法院來出具民事調解書；另一種由基層法院出具司法確認書。

磋商雖然對于處理生態環境損害賠償糾紛簡便快捷，但也存在不足，即簽訂的磋商合同或協議不具有法律強制執行力，如果賠償義務人不履行合同或協議約定的義務，法院無法強制執行。因此在制度設計時，對于磋商協議的執行和賠償訴訟的提起，經過法院確認后可申請執行。在磋商未達成一致或者賠償協議司法確認前賠償義務人反悔拒不履行賠償協議的，相關生態環境保護職能部門可以依法采取代履行等行政強制措施，確保生態環境得到及時有效修復，由法律規定的機關和有關組織提起訴訟，具體的管轄法院參照環境公益訴訟的相關規定。

五、結語

生態環境損害賠償的目的在于生態環境的修復而非處罰，生態環境損害賠償履行困難，對于損害評估的專業性強要求高，受損的環境修復難等問題，需要在生態環境損害賠償中引入磋商機制，由省政府授權的有關行政部門作為賠償權利人與損害賠償義務人進行磋商，一方面可以解決法院對于審理生態環境損害賠償案件專業性不強的問題；另一方面還能有效節約司法資源的問題。由于生態環境損害的復雜性、多樣性、不確定性，需要對磋商制度進行不斷地探討與實踐。

注釋：

①環境保護部.2015年突發環境事件基本情況.http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201604/t20160413_335118.htm.

②中國環境報.首份生態環境損害賠償司法確認書發布[EB/OL].2017-04-10.http：//news.cenews.com.cn/html/2017-04/10/content58283.htm

③馬驤聰譯.俄羅斯聯邦環境保護法和土地法典[M].北京：中國法制出版社，2003，2-3.

④秘明杰.俄羅斯環境損害賠償法律制度探究[J].中國石油大學學報（社會科學版），2014，30（4）：55-59.

參考文獻：

[1]竺效.生態損害的社會化填補法理研究[M].北京：中國政法大學出版社，2007.

[2]楊朝霞.論環保機關提起環境民事公益訴訟的正當性—以環境權理論為基礎的證立[J].法學評論，2011（2）.