森林生態效益補償資金管理存在問題與對策

[摘 要] 隨著時代發展，森林具有經濟、社會、生態三大效益已成為人們的共識。森林生態問題越來越引起了人們的廣泛關注，目前我國正在實施的森林生態效益補償制度，對森林生態效益的發揮起到了非常重要的作用，森林生態效益補償問題已成為學者們研究的重要課題。本文對我國森林生態效益補償資金管理存在問題進行了分析和評價，并提出了一些粗淺的對策與建議。

[關鍵詞] 森林生態效益 補償資金 問題 對策

[中圖分類號] S750 [文獻標識碼] A [文

隨著社會主義市場經濟發展，林業在國民經濟中的作用顯得越來越重要。如何協調經濟發展與環境保護是當前我們關注的重要問題。2004年中央森林生態效益補償資金制度在我國全面實施，標志著我國森林生態效益補償制度的實質性確立。2007年財政部又頒布了新修訂的《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》進一步明確了管護開支范圍，加強了對森林生態效益補償資金的管理，對保障所有者、經營者的切身利益，穩定林區秩序，改善生態環境和社會的可持續發展起到了重大促進作用，然而在取得成績的同時，也暴露出不少問題：如法規制度不盡完善，資金來源渠道單一，市場機制欠缺，補償資金的發放和使用不規范等，這些問題的存在嚴重地制約森林生態效益的提高，現就此問題作如下探討。

一、當前森林生態效益補償資金管理存在的問題

1.法規制度不完善

目前森林生態效益補償制度還不夠完善，存在的問題導致補償制度無法有力保護相關的補償對象，目前，我國關于森林生態效益補償還沒有專門的立法，生態效益補償原則性條文的法律法規也主要依據《森林法》和《森林法實施條例》，但這些條文過于原則性和概括性，缺乏實際可操作性，使森林生態效益補償資金管理存在許多漏洞，加大了補償資金管理難度。

2.補償方式單一

當前森林生態效益補償主要是資金補償，且資金來源單一。全靠中央財政資金和地方財政資金，無其他資金來源。完全靠政府財政無法保證森林生態效益補償資金的足額及時到位，不利于補償機制的實施和森林生態效益的發揮。政府作為生態效益受益者的代表，有義務提供生態效益補償費用運用項目支持的形式，將補償資金轉化為技術項目，通過技術援助，基礎設施援助等“造血型”補償機制，增加林農經濟收入，提高林農保護生態與生態建設的積極性，從而實現補償方式多元化。

3.補償標準低

我國現行的森林生態效益補償采用一刀切的形式，沒有根據實際情況確定合理的補償標準體系，不同省、不同地區，因其經濟發展程度不同，劃為生態公益林后，經濟發達地區其喪失的機會成本一定比欠發達地區要大得多，難以調動所有者和經營者保護森林資源的積極性。雖然近年來我國大部分省市的補償標準都有所上升，但是這種標準遠低于公益林的管理成本和其經濟效益，嚴重地制約了森林生態效益提高。

4.資金的發放和使用不規范

森林生態效益補償資金在發放和使用存在著管理不規范問題，在資金發放過程中，由于涉及的環節較多，不能直接把款項發放到林農手中，往往只發放到村委會或村民小組。發放補償資金隨意性比較大，沒有固定的支付渠道。在資金使用過程中，由于沒有完善的監督體系和明確的責任追究制度，導致補償資金沒有嚴格按照規定的管護開支范圍使用，無論所有者或經營者是個人、國有單位還是集體，改變補償資金用途現象相當普遍。且無法追究相關責任人員的違法違規行為，最終導致補償資金管理問題得不到徹底有效解決。

5.市場化機制欠缺

在今后一個相當長時期，完全由政府來承擔森林生態效益補償資金是不現實的，主要原因中央財政和地方財政難以支撐如此巨大的補償金額。因此，必須找準市場渠道，減輕政府財政資金壓力，應對森林生態效益市場機制，拓展森林外部效益內部化的市場渠道，在政府財政補償機制的基礎上，逐步建立森林生態效益的市場化補償機制。從而更有效的落實補償政策，促進社會經濟與環境保護的協調發展。

6.缺乏科學的核算方法體系

我國對森林生態效益價值評估還沒有建立一個公認的、完善的核算方法體系，因此，森林生態效益補償存在技術制約，現在采用的核算方法大多直接利用國外的定價和方法，與我國社會經濟現狀脫節，致使主體結果存在可信度低與可操作性差的缺陷，難以取得學術界、管理決策部門和社會公眾認同，也很難被管理決策部門采用。

二、加強森林生態效益補償資金管理的對策

1.建立政府與市場相結合補償機制

從我國森林生態效益補償的實際情況來看，僅僅靠政府補償難以滿足我國森林生態效益補償資金不足的現狀。因此，應當積極引入市場機制，通過市場的參與來彌補政府補償管理成本高、速度效率低的弊端，并依托市場法則來規范市場行為，將生態服務功能或森林生態效益打包推入市場，因為市場補償機制具有補償方式靈活、管理和運行成本較低，適用范圍廣泛等特點，可以通過其實現森林生態效益補償。真正建立起政府、社會、市場等多元化籌資機制，達到解決森林生態效益補償資金不足的問題。

2.確定合理的補償標準

森林生態效益補償標準的合理確定有利于維護所有者或經營者的合法權益，可以提高經營者的積極性，確保森林生態建設的順利進行。補償標準的確定取決于經濟的發展水平，森林生態效益的需求程度和受益者的承受能力，只有綜合考慮以上方面因素，才能合理確定森林生態效益補償標準，確保補償工作順利進行，補償標準的確定是開展森林生態效益補償的首要工作，也是難點工作，確定合理的補償標準可以有效保護補償對象的經濟利益。

3.拓寬籌資方式

森林生態效益補償資金的來源不能單靠政府財政承擔，應以政府補償為主的基礎上大力拓寬補償資金籌資渠道，森林生態效益是一種公益效益，受益者是全社會，因此全社會都有責任和義務承擔補償費用。采取靈活多樣的補償措施，除加大財政支付力度外，可以通過發行國債、征收生態補償稅以及引入BOT融資模式，拓寬融資渠道，增加資金來源，解決森林生態效益補償資金不足的問題，進一步完善資金投入機制。

4.完善法規制度

雖然森林生態效益補償基金管理辦法的實施至今己經很長時間了，但是目前我國尚存在的法律法規并不完善，對森林生態效益補償沒有明確的規定，缺乏規范補償程序和可供實際操作具體依據，建議在總結森林生態效益補償基金試點經驗的基礎上，盡快出臺一部能針對森林生態效益補償的特別法，作為森林生態效益補償的政策、程序和實際操作的依據。解決現在各自為政，操作管理不規范現象。

5.加強對補償資金監督和管理

森林生態效益補償資金數額巨大、政策性強，各級政府和林業主管部門要給予足夠重視。應設立專門機構和人員進行管理落實責任，保證管好、用好補償資金。鑒于森林生態效益補償資金的特殊性，除了財政、林業主管部門要加強管理外，審計部門也要根據實際情況對森林生態效益補償資金的發放、使用進行審計和監督，及時指出補償資金管理中存在的問題，對發現違法違紀行為進行嚴肅處理。同時可以借鑒天然林保護工程資金的財務制度和會計核算辦法，來建立森林生態效益補償資金財務制度和會計核算辦法，對森林生態效益補償資金實行財政審批、列收列支。從而達到專款專用的目的，充分發揮其應有的作用。

三、結語

總之，森林生態效益補償制度的建立和完善，對改善人民生存環境，提高人民生活質量和穩定林區秩序起到了重要的作用。實行森林生態效益補償制度，為我國林業生態環境建設提供了強有力的政策保障和資金支持，為實現森林生態環境保護和林區經濟建設注入了新的動力。森林生態效益補償制度是一項長期的工作。需要各級政府和全社會的共同努力，才能使森林生態效益補償制度得到不斷完善，才能朝著法制化、制度化、規范化、科學化的方向發展。

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作者簡介：李林發（1981-），男，助理工程師，主要從事森林生態建設及林業技術推廣工作。