宅基地權(quán)利分置的制度結(jié)構(gòu)與農(nóng)戶福利

姚樹榮，熊雪鋒

（1.四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610064；2.中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872）

當(dāng)前，宅基地制度面臨前所未有的挑戰(zhàn)。一方面，在保發(fā)展與保耕地的“雙重?cái)D壓”下，減少和集約利用宅基地成為必然的選擇，但宅基地并未隨著農(nóng)民進(jìn)城而減少，一戶多宅、空閑和利用低效的現(xiàn)象十分多見；另一方面，宅基地流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制，但不少農(nóng)民希望盤活宅基地增加財(cái)產(chǎn)性收入，一些農(nóng)民工、城市居民和企業(yè)也有返鄉(xiāng)（下鄉(xiāng)）創(chuàng)業(yè)發(fā)展的愿望，宅基地隱性流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象大量發(fā)生。因此，應(yīng)新的形勢(shì)和生產(chǎn)力發(fā)展要求，深化宅基地制度改革成為現(xiàn)階段迫切需要破解的重大課題。

1 文獻(xiàn)綜述與改革取向

學(xué)術(shù)界有關(guān)宅基地制度改革的討論十分熱烈，“自由流轉(zhuǎn)說”與“禁止流轉(zhuǎn)說”針鋒相對(duì)。厲以寧[1]、周其仁[2]等認(rèn)為，打破城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)在公開市場(chǎng)合法流轉(zhuǎn)，能夠增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，提高土地的利用效率，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城起到“幫襯”作用。但孟勤國[3]、陳柏峰[4]、賀雪峰[5]等強(qiáng)調(diào)，宅基地使用權(quán)具有身份性和福利性，承擔(dān)著社會(huì)保障的特殊功能，農(nóng)民缺乏足夠的理性和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，宅基地流轉(zhuǎn)只是強(qiáng)勢(shì)群體的利益訴求，會(huì)導(dǎo)致資本下鄉(xiāng)圈地局面，造成農(nóng)民進(jìn)城失敗無法返鄉(xiāng)后果，出現(xiàn)農(nóng)民流離失所問題，形成社會(huì)不穩(wěn)定因素。支持流轉(zhuǎn)的學(xué)者逐一進(jìn)行了反駁，高圣平[6]、郭明瑞[7]等指出，宅基地的福利性和無償性是針對(duì)分配環(huán)節(jié)而言的，僅此不能否定宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性；因極少數(shù)農(nóng)戶在宅基地處理上的非理性，就禁止宅基地交易使絕大多數(shù)農(nóng)戶失去財(cái)產(chǎn)權(quán)利顯失公平；至于資本下鄉(xiāng)圈地問題，可通過合理的制度設(shè)計(jì)加以控制。進(jìn)一步，流轉(zhuǎn)支持者探討了宅基地流轉(zhuǎn)模式、路徑與制度設(shè)計(jì)問題，如諸培新等[8]主張宅基地流轉(zhuǎn)“三放開”，即放開流轉(zhuǎn)對(duì)象、放開流轉(zhuǎn)區(qū)域、放開流轉(zhuǎn)價(jià)格。新近的研究主張“有條件流轉(zhuǎn)說”,鄭尚元[9]認(rèn)為，既不可一味否決流轉(zhuǎn)，亦不可完全放開而自由流轉(zhuǎn)；宋志紅[10]認(rèn)為，應(yīng)綜合平衡宅基地的社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)功能，賦予農(nóng)民在符合一定條件時(shí)對(duì)外流轉(zhuǎn)宅基地的權(quán)利，并因地制宜分區(qū)域逐步推進(jìn)。董祚繼[11]提出，以“三權(quán)分置”為宅基地改革突破口，但應(yīng)嚴(yán)格限定期限、用途，不能進(jìn)行商品住宅開發(fā)。

實(shí)踐中，決策者趨向于有條件流轉(zhuǎn)。天津薊縣等試點(diǎn)地區(qū)按照有關(guān)部署，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了謹(jǐn)慎探索。一是探索宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的機(jī)制，受讓、承租人須為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合條件的成員；二是探索宅基地在縣域范圍內(nèi)有償退出的機(jī)制，退出的宅基地由集體經(jīng)濟(jì)組織回購，通過土地整治后在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用土地指標(biāo)。第一項(xiàng)改革，受“集體內(nèi)部”限制，宅基地流轉(zhuǎn)的需求十分有限。第二項(xiàng)改革，受“縣域范圍”限制，土地的級(jí)差收益得不到充分顯化，影響農(nóng)民騰退宅基地的意愿，且縣級(jí)城市對(duì)土地指標(biāo)的需求有限。因而，第二項(xiàng)改革也有較大的局限性。由于宅基地流轉(zhuǎn)加了“集體內(nèi)部”與“縣域范圍”的緊箍咒，試點(diǎn)地區(qū)的改革步履維艱。

綜上，“有條件流轉(zhuǎn)說”統(tǒng)一了社會(huì)各界的認(rèn)識(shí)，宅基地制度改革正沿著該思路深入推進(jìn)。但試點(diǎn)方案限定流轉(zhuǎn)對(duì)象與范圍的制度選擇，從供給和需求兩端嚴(yán)重抑制了流轉(zhuǎn)，以致改革困難重重。走出改革困境，需要從簡(jiǎn)單限定流轉(zhuǎn)對(duì)象與范圍轉(zhuǎn)為精準(zhǔn)把控和防范關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，既讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮的作用更大、范圍更廣，又能守住公平正義和共同富裕的底線。

2 宅基地權(quán)利分置的制度結(jié)構(gòu)與自然實(shí)驗(yàn)

2.1 宅基地權(quán)利分置的基本思路

2018年中央一號(hào)文件首次提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。這為深化宅基地制度改革指明了方向，是繼承包地“三權(quán)分置”改革之后的又一制度創(chuàng)舉，是建立完善中國特色社會(huì)主義土地制度的重要探索。但需要指出的是，宅基地與承包地承載的功能及經(jīng)濟(jì)特性不同，因而權(quán)利分置制度的建構(gòu)應(yīng)有所區(qū)別。

其一，承包地承載的功能是生活保障，若農(nóng)民進(jìn)城失敗而返鄉(xiāng)，租金能夠繼續(xù)起到生活保障的功能，即使承租者經(jīng)營失敗而跑路，農(nóng)民也可收回土地耕種，農(nóng)業(yè)用途變更比較容易；宅基地承載的功能是居住保障，流轉(zhuǎn)后通常用于非農(nóng)建設(shè)，若農(nóng)民進(jìn)城失敗而返鄉(xiāng)，就會(huì)遭遇居無住所的問題，且非農(nóng)建設(shè)的用途變更非常困難。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)不可避免，一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退或危機(jī)，首當(dāng)其沖的就是弱勢(shì)的農(nóng)民工群體。因此，宅基地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)要比承包地大，權(quán)利分置制度的建構(gòu)應(yīng)更加慎重，為農(nóng)民進(jìn)城失敗留出居住空間。

其二，與承包地不同，宅基地的價(jià)值與區(qū)位密切相關(guān)。在遠(yuǎn)離大城市的偏遠(yuǎn)山區(qū)，宅基地的價(jià)值可以忽略不計(jì)，但將宅基地復(fù)墾還耕形成的建設(shè)用地指標(biāo)則可以有償交易到城市使用，指標(biāo)價(jià)格的高低主要取決于市場(chǎng)供求，指標(biāo)價(jià)格可以高于實(shí)物價(jià)格。宅基地復(fù)墾還耕，農(nóng)民并沒有失地，失去的只是發(fā)展權(quán)。發(fā)展權(quán)在西方國家已有比較成熟的實(shí)踐，中國試行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與“地票”交易本質(zhì)上是發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓。因此，宅基地的權(quán)利分置，不應(yīng)局限于實(shí)物形態(tài)的權(quán)利，還應(yīng)包括指標(biāo)形態(tài)的權(quán)利（發(fā)展權(quán)）。

其三，從用益物權(quán)的規(guī)范表述來看，宅基地實(shí)物的權(quán)利分置可界定為所有權(quán)、占有權(quán)與經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)行法律雖沒有宅基地占有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的表述，但卻賦予農(nóng)民無償、無限期占用宅基地的權(quán)利，這更接近歷史上的永佃權(quán)。但由于永佃權(quán)主要適用于農(nóng)用地，為避免混淆，可將這種權(quán)利界定為占有權(quán)，它因集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格而獲得。在國外法中，也不乏占有權(quán)的相似表述，如英美法律中的終身地產(chǎn)權(quán)、俄羅斯聯(lián)邦民法典中的土地終身繼承占有權(quán)等。經(jīng)營權(quán)，可與承包地“三權(quán)分置”中的經(jīng)營權(quán)等同創(chuàng)設(shè)。

2.2 宅基地權(quán)利分置的制度結(jié)構(gòu)

基于上述思路，在兼顧增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、提高土地利用效率與保障農(nóng)民基本居住權(quán)的目標(biāo)下，從空間與權(quán)利兩個(gè)層面建構(gòu)宅基地的權(quán)利分置制度，如圖1。在空間層面，將宅基地分置為“限制流轉(zhuǎn)地塊”和“允許流轉(zhuǎn)地塊”。“限制流轉(zhuǎn)地塊”是指在現(xiàn)狀宅基地中，按照法定標(biāo)準(zhǔn)劃分一定面積歸農(nóng)戶，功能是保障農(nóng)戶居住權(quán)利，除了農(nóng)戶在城市已有穩(wěn)定住所和就業(yè)、家庭成員發(fā)生重大疾病等特殊情形，原則上不得入市交易，只能用于自住或適當(dāng)進(jìn)行自營民宿等盈利性活動(dòng)；“允許流轉(zhuǎn)地塊”是指現(xiàn)狀宅基地中除去“限制流轉(zhuǎn)地塊”之外的剩余地塊，體現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)功能，在農(nóng)戶自愿、集體同意、符合規(guī)劃和準(zhǔn)入條件的前提下，可以突破集體經(jīng)濟(jì)組織和城鄉(xiāng)邊界進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)價(jià)格由農(nóng)戶同投資者協(xié)商或在土地交易所公開競(jìng)拍確定。“允許流轉(zhuǎn)地塊”發(fā)生流轉(zhuǎn)行為，需繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金等稅費(fèi)，用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資等方面；除去投資者應(yīng)得的利潤，土地增值收益在集體和農(nóng)戶之間合理分配。

在權(quán)利層面，將宅基地分置為所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和發(fā)展權(quán)。農(nóng)民集體擁有宅基地所有權(quán)并據(jù)此享有宅基地流轉(zhuǎn)的審核權(quán)、增值收益分享權(quán)和終極處置權(quán)；農(nóng)戶擁有宅基地占有權(quán)，即長期占有、使用、處置和收益的權(quán)利；經(jīng)營權(quán)和發(fā)展權(quán)可以轉(zhuǎn)讓給合法的城鄉(xiāng)組織和自然人等投資者，經(jīng)營權(quán)即投資者在符合規(guī)劃和合同約定的前提下對(duì)流轉(zhuǎn)而得的宅基地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和抵押融資以獲得盈利的權(quán)利，發(fā)展權(quán)即投資者依據(jù)用途管制將宅基地復(fù)墾形成的建設(shè)用地指標(biāo)有償交易或自行使用的權(quán)利，復(fù)墾土地的承包權(quán)原則上歸農(nóng)戶享有。所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和發(fā)展權(quán)受國家同等的法律保護(hù)，占有權(quán)是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格而獲得的用益物權(quán)，經(jīng)營權(quán)和發(fā)展權(quán)是由占有權(quán)派生出來的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其權(quán)能大小、期限長短、用途與使用條件等均由合同約定。實(shí)物形態(tài)的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，通常發(fā)生在城市經(jīng)濟(jì)能夠輻射到的農(nóng)村以及擁有特色資源稟賦的農(nóng)村；城市經(jīng)濟(jì)輻射不到的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，一般需要依托用途管制來實(shí)現(xiàn)指標(biāo)形態(tài)的發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)。

圖1 宅基地權(quán)利分置的制度結(jié)構(gòu)Fig.1 Institutional structure of “Rights Separation” of rural residential land

2.3 宅基地權(quán)利分置的自然實(shí)驗(yàn)

宅基地權(quán)利分置并非理論空想，有其實(shí)踐基礎(chǔ)。2008年汶川地震發(fā)生后，都江堰市農(nóng)房倒塌嚴(yán)重，盡管得到國家強(qiáng)有力的援助，但能夠分到受災(zāi)農(nóng)戶手里的重建資金只有2×104元/戶，很難建成具有較高質(zhì)量、達(dá)到抗震要求的住房。在此背景下，成都市推出“城鄉(xiāng)聯(lián)建”的政策，主要規(guī)定有：（1）受災(zāi)農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織可以利用確權(quán)后的宅基地引入社會(huì)資金按規(guī)劃聯(lián)建房屋。（2）國土部門根據(jù)農(nóng)戶和聯(lián)建方共同申請(qǐng)，將宅基地從空間上分割為兩部分：一部分為“限制流轉(zhuǎn)地塊”，頒發(fā)集體土地使用證給農(nóng)戶，用途為住宅；另一部分為“允許流轉(zhuǎn)地塊”，頒發(fā)集體土地使用證給聯(lián)建方，用途為非住宅。（3）宅基地分割比例、流轉(zhuǎn)年限與價(jià)格、聯(lián)建方式等重要事項(xiàng)由農(nóng)戶和聯(lián)建方平等協(xié)商確定。（4）集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)審核聯(lián)建協(xié)議，監(jiān)督聯(lián)建行為。（5）政府相關(guān)部門通過政策標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃審批等方式監(jiān)管聯(lián)建行為，提供公共服務(wù)和稅費(fèi)減免等扶持①參見《成都市人民政府關(guān)于堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快災(zāi)后農(nóng)村住房重建的意見》、《關(guān)于重災(zāi)區(qū)農(nóng)戶災(zāi)毀住房聯(lián)建等有關(guān)事項(xiàng)的通知》等。。

城鄉(xiāng)聯(lián)建，按照參與農(nóng)戶多少可分為散戶聯(lián)建和集中聯(lián)建，按照是否變換宅基地原址又可分為原址聯(lián)建和異地聯(lián)建。散戶聯(lián)建，基本上是原址聯(lián)建，即投資者與一個(gè)農(nóng)戶利用宅基地聯(lián)合建房，其農(nóng)民自主化和市場(chǎng)化程度比較高，通常的程序是：（1）尋找投資者；（2）就宅基地分割面積、房屋建設(shè)、交易條件等事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，經(jīng)集體審核同意，簽訂聯(lián)建協(xié)議；（3）政府相關(guān)部門出具規(guī)劃條件、地災(zāi)評(píng)估報(bào)告等；（4）聯(lián)建雙方依據(jù)協(xié)議約定互換資金和土地，進(jìn)行房屋建設(shè)；（5）政府相關(guān)部門對(duì)用地、規(guī)劃、房屋質(zhì)量等進(jìn)行驗(yàn)收，收繳相關(guān)稅費(fèi)，為聯(lián)建雙方頒發(fā)集體土地使用證和房屋所有權(quán)證。集中聯(lián)建，即投資者與兩個(gè)及以上農(nóng)戶聯(lián)建，若與幾個(gè)農(nóng)戶聯(lián)建則稱為多戶聯(lián)建，若與幾十戶甚至上百戶聯(lián)建則稱為大聯(lián)建。集中聯(lián)建中既有原址聯(lián)建也有異地聯(lián)建，異地聯(lián)建需要借助增減掛鉤項(xiàng)目來實(shí)施。集中聯(lián)建通常是由參與的農(nóng)戶代表或村組集體作為代理人跟投資者談判，投資者為參與農(nóng)戶集中修建安置房，節(jié)余集體建設(shè)用地或指標(biāo)歸投資者開發(fā)利用。

城鄉(xiāng)聯(lián)建實(shí)質(zhì)上是農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織將宅基地扣除自住部分后所剩余的宅基地經(jīng)營權(quán)或發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給來自城市的居民和企業(yè)按規(guī)劃開發(fā)經(jīng)營；作為對(duì)價(jià)條件，城市居民和企業(yè)需要為農(nóng)戶修建新房或者支付一定數(shù)量的貨幣。城鄉(xiāng)聯(lián)建是由重大災(zāi)害逼出來的、國家默許、地方政府主動(dòng)開展的一次制度創(chuàng)新。它打通了城鄉(xiāng)要素對(duì)流和互換的通道，為受災(zāi)農(nóng)民盡快重建住房、恢復(fù)生產(chǎn)和生活引入了數(shù)十億資金，為農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)和配套設(shè)施，客觀上構(gòu)成了宅基地權(quán)利分置的自然實(shí)驗(yàn)。

3 宅基地權(quán)利分置對(duì)農(nóng)戶福利的影響

城鄉(xiāng)聯(lián)建已有8年之久，將宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)象與范圍擴(kuò)展到城市，風(fēng)險(xiǎn)有多大？是否損害到農(nóng)民利益，甚至出現(xiàn)農(nóng)民流離失所問題呢？本文運(yùn)用Amartya Sen的可行能力理論，構(gòu)建農(nóng)戶福利函數(shù)，選取城鄉(xiāng)聯(lián)建比較集中的都江堰市進(jìn)行調(diào)查，實(shí)證分析城鄉(xiāng)聯(lián)建對(duì)農(nóng)戶福利的影響，作為檢驗(yàn)宅基地權(quán)利分置制度績(jī)效的現(xiàn)實(shí)參照。

3.1 農(nóng)戶福利評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

依據(jù)Amartya Sen的界定，個(gè)人福利可以通過個(gè)人實(shí)際和可能擁有的功能性活動(dòng)來描述，進(jìn)而可以選擇個(gè)人獲取有價(jià)值功能性活動(dòng)的能力作為衡量福利的標(biāo)準(zhǔn)[12]。結(jié)合研究目的，考慮聯(lián)建對(duì)農(nóng)戶生活生產(chǎn)帶來的影響，本文選取家庭經(jīng)濟(jì)、居住環(huán)境、公共服務(wù)、公平感知、就業(yè)發(fā)展5方面指標(biāo)作為度量福利的因素，如表1。家庭經(jīng)濟(jì)是農(nóng)戶開展功能性活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，選取聯(lián)建前后農(nóng)戶家庭收入和成本的變化，通過收入和成本增加項(xiàng)及其各自占家庭總收入和總支出的比重來衡量；居住環(huán)境是農(nóng)戶開展功能性活動(dòng)的基本保障，選取房屋面積、結(jié)構(gòu)和裝修以及水電氣訊狀況來考察；公共服務(wù)是農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)功能性活動(dòng)的外部條件，主要由聯(lián)建前后基礎(chǔ)設(shè)施和衛(wèi)生服務(wù)、文教服務(wù)、生活服務(wù)等方面的變化狀況構(gòu)成；聯(lián)建涉及農(nóng)戶切身利益，農(nóng)戶對(duì)自身權(quán)益保障的公平感知，通過農(nóng)戶對(duì)政策的知曉程度、制訂協(xié)議的自主程度、參與市場(chǎng)和民主自治的能力反映；就業(yè)發(fā)展是農(nóng)戶獲取可行能力的重要途徑，通過聯(lián)建后農(nóng)戶就業(yè)渠道的變化考察。

表1 農(nóng)戶福利評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Tab.1 Indicators for evaluating the welfare of farmers

3.2 農(nóng)戶福利函數(shù)構(gòu)建

Pigou認(rèn)為，社會(huì)總體福利是個(gè)人效用的總和[13]，即：

式（1）中，W為社會(huì)福利，Ui為第i個(gè)人的效用量。

結(jié)合Pigou的定義，將福利函數(shù)從農(nóng)戶的福利加總的維度進(jìn)行拓展，進(jìn)而又將每個(gè)農(nóng)戶福利水平看作是各福利效應(yīng)影響因素效用之和，構(gòu)建城鄉(xiāng)聯(lián)建中的農(nóng)戶福利函數(shù)如下：

式（2）—式（3）中，WT表示農(nóng)戶總體福利水平，μi表示第i種福利效應(yīng)影響因素的權(quán)重，Ui為第i種福利效應(yīng)影響因素的效用量，Wkn表示第k農(nóng)戶第n種福利的值。

3.3 農(nóng)戶福利效應(yīng)測(cè)度

（1）數(shù)據(jù)來源及樣本特征。問卷由4部分構(gòu)成：第一部分是受訪農(nóng)戶及家庭情況；第二部分是城鄉(xiāng)聯(lián)建基本情況；第三部分是農(nóng)戶福利5大子系統(tǒng)情況；第四部分是農(nóng)戶福利效應(yīng)評(píng)價(jià)，包括對(duì)5大子系統(tǒng)按照“1—5”的順序進(jìn)行重要性排序，以及5大子系統(tǒng)在“變差了很多”、“變差了一些”、“基本沒變化”、“變好了一些”、“變好了很多”5個(gè)維度上的福利改善程度進(jìn)行選擇。在數(shù)據(jù)處理中，對(duì)5個(gè)改善程度分別賦值“-2、-1、0、1、2”。若福利值大于0，說明福利狀況有改善；若福利值小于0，說明福利狀況受損了。

由于城鄉(xiāng)聯(lián)建主要發(fā)生于都江堰市，范圍不大、戶數(shù)有限，筆者于2017年1月對(duì)都江堰市大觀鎮(zhèn)茶坪村、濱江村和青城山鎮(zhèn)泰安村、青田村采用隨機(jī)抽樣調(diào)查和訪談之后回收有效問卷325份，足以反映真實(shí)情況。由表2可知，受訪者大部分為40—60歲，具有小學(xué)或初中文化的戶主，還有少數(shù)監(jiān)事會(huì)、議事會(huì)成員和村鎮(zhèn)干部，有能力和條件掌握聯(lián)建相關(guān)情況并能夠?qū)ψ约旱臓顩r做出客觀陳述。

表2 受訪者特征Tab.2 The characteristics of interviewees

（2）農(nóng)戶福利子系統(tǒng)權(quán)重確定。主成分分析法是確定影響因素權(quán)重的重要方法。本文中數(shù)據(jù)在大于95%（sig = 0.000）的顯著性水平下巴特利球形檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量為72.197，KMO檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量為0.729，適合用主成分分析法進(jìn)行權(quán)重確定。為保證信息保真度，在利用SPSS 20提取了4個(gè)主成分（初始值累計(jì)百分比為91.34%）之后，通過以下步驟確定各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。

首先，確定各個(gè)指標(biāo)在不同主成分線性組合中的系數(shù)。

式（4）中，CSij表示第i個(gè)指標(biāo)在第j個(gè)主成分線性組合中的系數(shù)，Zij表示第i個(gè)指標(biāo)在第j個(gè)主成分線性組合中的載荷數(shù)，λj表示第j個(gè)主成分的特征值。由此，可以得到4個(gè)主成分的線性組合：

式（5）—式（8）中，F(xiàn)j表示第j個(gè)主成分，WEco、WLiv、WPub、WFai、WEmp分別為家庭經(jīng)濟(jì)狀況效用、居住環(huán)境狀況效用、公共服務(wù)狀況效用、公平感知狀況效用、就業(yè)發(fā)展?fàn)顩r效用。

其次，通過主成分的方差貢獻(xiàn)率確定各個(gè)指標(biāo)在綜合得分模型中的系數(shù)。利用主成分可以替代各個(gè)指標(biāo)的方差貢獻(xiàn)率，以及各項(xiàng)指標(biāo)在線性組合中的系數(shù)，可以確定各個(gè)指標(biāo)在綜合得分模型中的系數(shù)，具體方法如下：

式（9）中，F(xiàn)綜表示綜合得分模型即是下文中WT，F(xiàn)j表示第j個(gè)主成分線性組合，Vj表示第j個(gè)主成分的方差貢獻(xiàn)率。可得：

最后，將綜合得分模型中各指標(biāo)系數(shù)按照公式μi= Cmi/∑Cmi進(jìn)行歸一化處理，得到各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。結(jié)果如表3。從重要性來看，農(nóng)戶看重的福利因素依次是公共服務(wù)、家庭經(jīng)濟(jì)、居住環(huán)境、就業(yè)發(fā)展和公平感知。①WA = WT/N，其中WA表示農(nóng)戶總體福利均值，N表示受訪農(nóng)戶數(shù)量。

（3）農(nóng)戶福利測(cè)度結(jié)果。在權(quán)重確定的基礎(chǔ)上，如表4所示將5個(gè)維度分別以“-2、-1、0、1、2”的數(shù)值

表3 農(nóng)戶福利子系統(tǒng)權(quán)重Tab.3 Weights of subsystem of farmers’ welfare

表4 農(nóng)戶福利子系統(tǒng)得票情況Tab.4 Votes of Subsystem of farmers’ welfare

表5 農(nóng)戶總體福利值及各子系統(tǒng)得分Tab.5 The overall welfare value of farmers and scores for the fi ve subsystems

予以賦值，結(jié)合每個(gè)子系統(tǒng)指標(biāo)的得票數(shù)Ci可以得到每一子系統(tǒng)得分情況為：

依據(jù)表4中各子系統(tǒng)的得分和賦值情況，利用式（2）對(duì)各子系統(tǒng)加權(quán)加總求和，得到農(nóng)戶總體福利值及各子系統(tǒng)得分。由表5可知，農(nóng)戶總體福利均值WA達(dá)0.57，遠(yuǎn)大于0，表明農(nóng)戶總體福利狀況得到較大程度的改善；從各子系統(tǒng)看，福利效應(yīng)最顯著的是居住環(huán)境和公共服務(wù)，就業(yè)發(fā)展和家庭經(jīng)濟(jì)居中，公平感知最差。

3.4 農(nóng)戶福利變化情況及原因分析

（1）家庭經(jīng)濟(jì)狀況。本文采用無量綱度量的方式將各項(xiàng)成本和收入的變動(dòng)情況進(jìn)行加權(quán)求和，以得到農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況的平均變動(dòng)及其原因。由圖2可知，聯(lián)建后農(nóng)戶的收入和成本都有所增加，但成本中食物費(fèi)用的增加幅度過大，導(dǎo)致成本增加大于收入增加。進(jìn)一步的調(diào)查得知，地震前，農(nóng)戶的日常食物基本是自家生產(chǎn)，但地震后，在基層政府的推動(dòng)下，不少農(nóng)戶被裹挾著參加了異地集中聯(lián)建，耕地被占用、流轉(zhuǎn)或與居住地太遠(yuǎn)，加之農(nóng)房修建過于集中，不能飼養(yǎng)家畜，農(nóng)戶只能花錢購買日常食物。

圖2 家庭經(jīng)濟(jì)狀況Fig.2 The economic status of rural households

（2）居住環(huán)境狀況。城鄉(xiāng)聯(lián)建政策對(duì)保證人均居住面積最低限、修建房屋結(jié)構(gòu)和質(zhì)量、水電氣訊配置等都作了明確規(guī)定，對(duì)農(nóng)戶權(quán)益保障發(fā)揮了重要作用。由表6可知，聯(lián)建后農(nóng)戶房屋結(jié)構(gòu)由土木、磚木變?yōu)橐源u混和框架為主，裝修由毛坯變?yōu)橐院?jiǎn)裝和中裝為主，生活基本用上了自來水、天然氣和寬帶網(wǎng)絡(luò)，雖然人均住房面積由78.36 m2下降為41.54 m2，但房屋質(zhì)量和市場(chǎng)價(jià)值明顯提升。值得指出的是，城鄉(xiāng)聯(lián)建雖給城市資本下鄉(xiāng)開了口子，但在長達(dá)8年的時(shí)間里，受訪區(qū)域并未發(fā)生農(nóng)民流離失所現(xiàn)象。

表6 居住環(huán)境狀況Tab.6 Living conditions of rural households

（3）公共服務(wù)狀況。聯(lián)建前，農(nóng)村公共服務(wù)基本為零；聯(lián)建后，投資者為改善當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)提供了資金支持，政府也給予了一定補(bǔ)貼。如圖3，公共服務(wù)改善比較明顯，其中基礎(chǔ)設(shè)施狀況改善最大。另外，因新建了衛(wèi)生站、設(shè)置了垃圾處理系統(tǒng)、聘請(qǐng)了專人維護(hù)公共衛(wèi)生，衛(wèi)生服務(wù)狀況的改善也較大。但是，生活服務(wù)和文教服務(wù)狀況沒怎么變化。

圖3 公共服務(wù)狀況Fig.3 Public service of rural households

（4）公平感知狀況。在5大子系統(tǒng)中，農(nóng)戶公平感知狀況最差。究其原因，主要有兩個(gè)：一是確權(quán)起點(diǎn)不公平。部分農(nóng)戶反映，歷史原因使得農(nóng)戶宅基地面積大小不均，為減少矛盾，基本遵循現(xiàn)狀進(jìn)行了確權(quán)頒證，但聯(lián)建政策使土地價(jià)值顯著提升，有的農(nóng)戶可以得到幾百萬元，但多數(shù)農(nóng)戶只能得到幾十萬元。二是基層政府不當(dāng)干預(yù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政府傾向于支持集中聯(lián)建，且介入程度較深，農(nóng)民意愿不一定能充分真實(shí)地表達(dá)。最后需要強(qiáng)調(diào)的是，聯(lián)建讓農(nóng)戶在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中得到了鍛煉，農(nóng)戶參與市場(chǎng)談判和民主自治的能力得到了提升，這有利于農(nóng)戶在未來更好地維護(hù)權(quán)益和實(shí)現(xiàn)內(nèi)生發(fā)展。

（5）就業(yè)發(fā)展?fàn)顩r。聯(lián)建改善了農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶就業(yè)增收創(chuàng)造了條件，但遺憾的是，這種可能性并未轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。在受訪農(nóng)戶中，因聯(lián)建增加的農(nóng)戶自營旅店、民宿、餐飲等服務(wù)業(yè)就業(yè)僅12例，因聯(lián)建受聘到鄉(xiāng)村度假酒店務(wù)工或被村集體雇傭從事環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)工作的僅5例。究其原因，主要是決策者沒有把產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)戶就業(yè)增收作為重要因素內(nèi)嵌于聯(lián)建政策系統(tǒng)，對(duì)城市資本下鄉(xiāng)未設(shè)置準(zhǔn)入門檻。筆者觀察到，參與散戶聯(lián)建的不少投資者將流轉(zhuǎn)而得的集體建設(shè)用地用于修建鄉(xiāng)村別墅自住，參與集中聯(lián)建的部分企業(yè)將流轉(zhuǎn)而得的集體建設(shè)用地用于商品房開發(fā)，這種“一賣了之”的做法不利于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶就業(yè)增收。

表7 公平感知狀況Tab.7 Fair perception of rural households

4 結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

（1）權(quán)利分置是宅基地制度的重要?jiǎng)?chuàng)新。現(xiàn)階段，通過將宅基地從空間層面分置為“限制流轉(zhuǎn)地塊”和“允許流轉(zhuǎn)地塊”，從權(quán)利層面分置為所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和發(fā)展權(quán)，能夠較好地兼顧增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，提高土地利用效率和保障農(nóng)民基本居住權(quán)的目標(biāo)。

（2）成都市推出的城鄉(xiāng)聯(lián)建政策，客觀上構(gòu)成宅基地權(quán)利分置的自然實(shí)驗(yàn)。雖然震后重建的焦點(diǎn)性事件可能產(chǎn)生通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的人道主義機(jī)制，從而使特殊性實(shí)驗(yàn)推廣到一般性實(shí)驗(yàn)具有一定的局限性，但城鄉(xiāng)聯(lián)建對(duì)中國建構(gòu)宅基地權(quán)利分置制度仍具有重要的借鑒意義。實(shí)證分析顯示，聯(lián)建后農(nóng)戶總體福利得到較大程度改善，且未導(dǎo)致農(nóng)民流離失所現(xiàn)象。這表明，宅基地權(quán)利分置的改革思路總體可行，風(fēng)險(xiǎn)可控。

（3）約束條件與機(jī)制設(shè)計(jì)至關(guān)重要。在農(nóng)戶福利子系統(tǒng)中，福利效應(yīng)最顯著的是居住環(huán)境和公共服務(wù)，就業(yè)發(fā)展和家庭經(jīng)濟(jì)居中，公平感知最差。這主要?dú)w因于城鄉(xiāng)聯(lián)建政策偏重于解決農(nóng)房重建，對(duì)有關(guān)住房和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)作了明確規(guī)定，而對(duì)城市資本下鄉(xiāng)的準(zhǔn)入條件、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶就業(yè)增收、保障城鄉(xiāng)要素平等交換未進(jìn)行必要規(guī)制。另外，也與基層政府的不當(dāng)干預(yù)、農(nóng)戶意愿未充分真實(shí)表達(dá)、確權(quán)起點(diǎn)不公平問題有關(guān)。這表明，在放任市場(chǎng)自由或政府不當(dāng)干預(yù)的情況下，確實(shí)存在農(nóng)戶利益受損和有違公平的風(fēng)險(xiǎn)。

（4）農(nóng)戶福利需求具有動(dòng)態(tài)進(jìn)階性。地震后，農(nóng)戶對(duì)住房需求是最迫切的，但隨著居住問題的解決，農(nóng)戶現(xiàn)在更希望改善公共服務(wù)和家庭經(jīng)濟(jì)。可以預(yù)見，農(nóng)戶福利需求必將從看重物質(zhì)福利向追求公平權(quán)利、能力提升和價(jià)值實(shí)現(xiàn)等非物質(zhì)福利演進(jìn)。

4.2 政策建議

（1）以權(quán)利分置為突破口深化宅基地制度改革。遵循“有條件流轉(zhuǎn)”的思路，從簡(jiǎn)單限定流轉(zhuǎn)對(duì)象與范圍轉(zhuǎn)為精準(zhǔn)把控和防范關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過權(quán)利分置重構(gòu)宅基地制度，打通城鄉(xiāng)要素對(duì)流和互換的通道，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮的作用更大、范圍更廣，同時(shí)守住公平正義和共同富裕的底線。聯(lián)建的成功施行，得益于都江堰優(yōu)越的旅游資源稟賦和成都市有效的投資需求，聯(lián)建為城鄉(xiāng)要素對(duì)流開辟了通道。因此，深化宅基地制度改革，應(yīng)拓寬試點(diǎn)范圍，選取具備城鄉(xiāng)要素對(duì)流特征的地區(qū)優(yōu)先開展宅基地權(quán)利分置改革，以城鄉(xiāng)要素對(duì)流促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（2）從底線出發(fā)搞好宅基地權(quán)利分置的約束機(jī)制設(shè)計(jì)。一是應(yīng)基于農(nóng)戶福利需求的動(dòng)態(tài)進(jìn)階規(guī)律，把公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)增收、公平權(quán)利、能力提升與價(jià)值實(shí)現(xiàn)等福利因素嵌入制度系統(tǒng)，統(tǒng)籌謀劃，既滿足農(nóng)戶當(dāng)前的福利需求，又為農(nóng)戶長遠(yuǎn)的福利需求做好鋪墊，避免發(fā)生“短期有利、長期有害”的現(xiàn)象。二是建立確權(quán)頒證公平保障機(jī)制，避免確權(quán)起點(diǎn)不公平問題。三是建立科學(xué)規(guī)劃管控機(jī)制，以“多規(guī)合一”的理念推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，劃定耕地紅線和生態(tài)紅線，避免濫占耕地和亂搭亂建現(xiàn)象。四是建立鄉(xiāng)村治理與政府權(quán)力約束機(jī)制，防范村干部的尋租行為和政府的不當(dāng)干預(yù)。五是建立要素交換平等保護(hù)機(jī)制。以農(nóng)民自主自愿自治、交易公正公開透明為原則，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則，規(guī)范交易程序，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)合同，提供高效服務(wù)，給予兜底保護(hù)；注重農(nóng)民人力資本投資，提升農(nóng)民理性決策、參與市場(chǎng)、防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。六是建立市場(chǎng)主體準(zhǔn)入審核機(jī)制。鼓勵(lì)具有鄉(xiāng)土情懷、專業(yè)水平、愿意與農(nóng)民形成長期利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的市場(chǎng)主體進(jìn)入，杜絕圈地炒地、環(huán)境污染的市場(chǎng)主體進(jìn)入，限制商品房開發(fā)等具有“一賣了之”經(jīng)營特征的市場(chǎng)主體進(jìn)入。

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