中國縣級“三生用地”分類體系的理論構建與實證分析

鄒利林，王建英，胡學東

（1.華僑大學政治與公共管理學院，福建 泉州 362021；2.華僑大學政治發展與公共治理研究中心，福建泉州 362021；3.華僑大學旅游學院，福建 泉州 362021；4.華南理工大學公共管理學院，廣東 廣州 510641）

1 引言

自黨的十八大以來，中央和地方政府反復強調優化“三生用地”空間結構，倡導科學劃定“三生用地”開發管制界線，鼓勵明確區域“三生用地”功能分區[1-2]。在現實與政策的雙重驅動下，學界從土地資源與生態環境的綜合承載力、土地利用空間格局的優化與重構、土地利用功能價值的量化與表達、土地利用空間結構的轉型關系等角度對“三生”相關議題進行了熱烈討論[3-10]?！叭笔恰吧a、生活、生態”的簡稱，“三生用地”分類研究是國土空間規劃與管理的基礎，而依據土地利用多功能性劃分“三生用地”已成為學界的共識[3，5，7，11]。

土地利用多功能性是不同土地利用方式相互聯系與相互作用而形成生產、生活與生態功能夾雜在一起的一種屬性和狀態[12-14]。以此為依據，學界對“三生用地”分類研究主要形成了3種思路：一是基于行為主體的主觀用地意圖突出土地利用的主導功能，將土地利用類型劃分為生產用地、生活用地、生態用地等單一功能類型[9，15-16]；二是兼顧土地利用的主導功能與次要功能，將土地利用類型劃分為生態用地、生態生產用地、生產生態用地、生活生產用地等復合功能類型[7，17]；三是基于土地利用功能的主次強弱差異，將土地利用類型劃分為生態/半生態/弱生態/非生態用地、生產/半生產/弱生產/非生產用地、生活/半生活/弱生活/非生活用地共12類[11]。盡管這些分類在一定程度上彌補了土地利用分類對生態功能考慮不足的缺陷，也較好地實現了土地利用功能分類與現狀分類的銜接，但這些分類因依賴對土地利用功能主次或強弱的主觀判別而在一定程度上降低了其實用價值，并且也尚未準確把握“三生用地”分類研究的理論內涵。

社會經濟的發展使得土地的多功能利用趨勢逐漸加強，然而并不是每一種土地利用類型的功能都有主次與強弱之分，如果刻意區分可能會造成土地利用規劃與管理上的偏差或疏忽，也不利于區域土地的多功能利用[18-19]?！叭玫亍狈诸愌芯康睦碚搩群膊⒎呛唵蔚貜娬{對原有土地分類體系進行重新歸并，而是重在跳出土地利用總體規劃中以土地利用“類型”用途管制為核心的傳統思維，建立國土空間規劃中以空間功能“分區”治理為核心的全新理念[3，20]。基于此，本文以服務國土空間規劃與管理為出發點，在理論上構建縣級尺度“三生用地”分類體系及提出“三生用地”分類表達的框架范式，并以福建省南安市豐州鎮為例，檢驗理論建構的實用性和可操作性，以期為當前國土空間規劃與管理提供參考。

2 “三生用地”分類研究的理論建構

2.1 “三生用地”分類體系構建的原則

（1）均等性原則。社會經濟發展過程中，囿于資源的有限性和競爭性，土地利用的某一些功能可能會得到充分的挖掘與重視，而另一些功能可能會被壓縮與忽視，也就是說土地利用的功能因主觀認識與客觀利用的雙重差異而不均等[21-22]，如耕地在提供糧食作物生產的同時也發揮著重要的生態功能，并且兩種功能實現的機會在理論上應當具有均等性，因此在分類過程中要將其分別劃歸為生產用地與生態用地，以彰顯土地利用功能的均等性。

（2）系統性原則。土地是由自然要素及人類活動構成的“自然—經濟—社會”復合系統，該系統中的每一個子系統都可能構成國土空間規劃中的一個“分區”，并且子系統內的每一種土地利用類型對系統功能的發揮具有不可或缺的影響，如農田系統中的溝渠、田坎等用地雖然并不具有直接農業生產功能，但卻具有農業生產輔助功能，又是維護農田生態系統的重要組分，因此在分類過程中要從系統的角度辨析其功能并將其劃歸為農業生產用地，這樣更加契合“三生用地”分類研究的理論內涵。

（3）繼承性原則?！叭玫亍狈诸愌芯渴菄量臻g規劃與管理的基礎，國土空間規劃與管理必須要落實到具體用地類型上[2]，而土地利用現狀分類是當前主要的用地分類體系。因此，“三生用地”分類體系的構建必須要與土地利用現狀分類體系相銜接，即依據土地利用功能對土地利用現狀分類進行適當歸并，這樣既能實現“三生用地”分類的全覆蓋，又能保證國土空間規劃與管理的連續性。

（4）實用性原則。“三生用地”是一個孕育于土地利用管理實踐的概念，如國土空間規劃倡導劃定“三生用地”開發管制界線，主體功能區劃鼓勵明確區域“三生用地”的功能分區，新一輪土地利用總體規劃要求劃定“三線一界”等，這一系列的社會實踐說明“三生用地”分類體系必須具有明確的實用性。因此，“三生用地”分類體系必須通俗易用，層次簡明，便于掌握和應用。

除上述原則外，在構建“三生用地”分類體系過程中還須明確三個問題：一是土地利用功能識別的異質性問題，由于土地利用功能是相對需求而言的，隨著社會經濟發展人們對土地的需求呈現出明顯的階段性和區域性特征[23-24]，因此“三生用地”功能識別應基于區域社會經濟發展對土地利用的異質需求；二是土地利用功能識別的歸并性問題，由于土地利用除了具有生產、生活和生態功能（簡稱“三生功能”）以外，還具有文化教育、景觀鑒賞、地理科普等功能（統稱為“其他功能”），在依據土地利用多功能性分類識別“三生用地”時既要充分考慮每一種功能實現的可能，還要顧及分類體系在國土空間功能規劃中的實用性，因此在土地利用功能識別過程中還需依據土地利用滿足的需求屬性將“其他功能”適當歸并到“三生功能”；三是土地利用功能識別的尺度性問題，由于在不同尺度單元下地理對象會呈現出不同的空間屬性[2]，縣級作為中國行政管理體系中的完整基層單位，是落實國土空間規劃與管理的最佳尺度[25]，因此本文所構建的“三生用地”分類體系以縣級土地利用現狀圖斑為最小功能單元。

2.2 “三生用地”分類體系的構建

本文以均等性、系統性、繼承性和實用性為原則，依據如下步驟構建“三生用地”分類體系。首先，依據經濟社會發展過程中土地利用主要存在生產、生活和生態功能，將縣域土地劃分為生產用地、生活用地和生態用地；其次，依據土地利用的產業屬性將生產用地劃分為8個二級類型，依據土地利用的社會屬性將生活用地劃分為5個二級類型，依據土地利用的管理屬性將生態用地劃分為4個二級類型；再次，依據“三生用地”分類體系構建的原則，識別土地利用類型的各項功能，并將其劃歸為相應的二級類型，具體將第二次全國農村土地利用現狀分類標準中38個二級地類劃歸為17個“三生用地”二級類型；最后，依據土地利用相關資料及結合實地調查，識別“三生用地”的具體范圍（表1）。需要指出的是，在生產用地二級類型劃分過程中還須滿足效益優先原則，即當同一區域土地具有兩種或以上生產功能時應優先將其劃歸為單位效益較高的用地類型，如旅游景區內用于采摘的園地應將其劃歸為旅游生產用地而非農業生產用地。

表1 “三生用地”的分類體系Tab.1 Classif i cation system of production-living-ecological land

生產用地指具有產品和服務供給功能或輔助生產功能的用地。人類生產活動通常按產業結構劃分并形成不同的用地類型，依此可將生產用地細分為農業生產用地、林業生產用地、牧業生產用地、漁業生產用地、工商生產用地、礦業生產用地、旅游生產用地和交通生產用地，其中林業生產用地主要指可用于木材供給的用材林、經濟林、竹林地、跡地、苗圃等，不包括受保護或禁止砍伐的林地，漁業生產用地可以考慮納入近海養殖水面，工商生產用地指用于指工業生產、儲存與商業服務供給等場所用地及其附屬設施用地。

生活用地指具有承載人們日常生活、休憩、娛樂及一些特殊目的等功能的用地?！叭玫亍钡膭澐种饕罁恋乩玫闹苯庸δ埽虼松钣玫夭⒉豢紤]土地利用的社會保障功能。根據不同生活方式承載空間的社會屬性可將生活用地細分為城鎮生活用地、農村生活用地、礦區生活用地、特殊生活用地和復合生活用地，其中特殊生活用地指城鎮村外用于軍事設施、涉外、宗教、監教、殯葬及其管理機構等用地，復合生活用地指除城鎮、農村、礦區及特殊生活用地以外滿足人們日常精神生活需求的用地，其與旅游生產用地的主要區別在于免費為居民提供娛樂、休閑、美學等服務[6]。

生態用地指具有調節生態平衡、維持和保障生態安全功能的用地?，F有的“三生用地”分類體系主要依據土地的自然屬性或功能屬性進行分類[7，9，15，20]。本文依據土地利用的管理屬性將生態用地劃分為限制生態用地、控制生態用地、保全生態用地和補充生態用地。限制生態用地指維護生態安全不可或缺且禁止任何商業開發活動的用地，如自然保護區、水源保護區等范圍內的土地；控制生態用地指以發揮生態功能為主且允許人類適度利用或有條件利用的用地，但對這類土地的利用一般不以改變其現狀為目的；保全生態用地指自身生態系統脆弱甚至生態功能退化，但是對維護區域生態平衡發揮著重要作用的土地，包括不宜為人類所直接利用的鹽堿地、沙地、裸地等土地；補充生態用地指以生產或生活功能為主，同時具有一定生態功能的土地，如耕地等生產性用地。

2.3 “三生用地”分類表達的范式

理論上，按照組合規律“三生用地”的組合模式共有7種，其中單一功能模式有3種，雙重功能模式有3種，三重功能模式有1種（圖1）。

3 研究區概況與數據來源

南安市豐州鎮位于閩南“金三角”核心地帶，地處北緯24°56′38″—25°01′09″、東經118°26′54″—118°35′09″，轄區面積56 km2，地勢南低北高，屬南亞熱帶季風氣候。土壤類型主要包括紅壤、赤紅壤、潮土和水稻土，森林覆蓋率達53.2%。水資源十分豐富，泉州“母親河”晉江的兩大支流東溪和西溪在此交匯并流經全境。交通便捷，社會經濟發展迅速，其引導區域土地利用的多功能性日漸顯現。

研究區土地利用現狀數據主要從南安市2015年度土地變更調查數據庫提取，并以此作為識別與劃分“三生用地”的基礎，在此過程中林業生產用地的劃定依據為《南安市土地利用總體規劃（2006—2020年）》，旅游生產用地的劃定依據為《南安市“十三五”旅游業發展專項規劃》，工商生產用地主要依據豐州鎮統計臺賬中第二、三產值來源單位所在地初步劃定并進行實地核查，復合生活用地主要通過訪談和實地觀察確定，水源保護區的劃定依據為《南安市集中式飲用水源地水源保護區規劃》。數據處理主要借助ArcGIS 10.2軟件對飲用水源保護區劃、旅游規劃等文本資料與紙質圖件進行矢量化和空間配準。

圖1 “三生用地”分類表達的范式Fig.1 Classif i cation expression paradigm of production-living-ecological land

4 結果分析

4.1 “三生用地”的數量結構

從“三生用地”的數量結構來看（表2），南安市豐州鎮生產、生活與生態用地面積分別為2631.25 hm2、1025.45 hm2、4155.18 hm2，分別占土地總面積的48.94%、19.07%、77.29%，“三生用地”的面積比例差異較大，其中生態用地面積比例最大，生產用地次之，生活用地最小，表明在維持生態穩定的情況下追求生產功能是研究區當前社會經濟發展過程中土地利用的重要方向。進一步分析發現，生產用地中農業生產用地的面積比例最大為22.88%，工商生產用地次之為12.16%，表明除發展農業以外研究區工業化程度較高，特別是鄉村工業化水平較為突出，這一點可以從表3村莊用地中兼具生產與生活功能的用地面積占該地類總面積的56.58%得到驗證。生活用地中城鎮生活用地與農村生活用地的面積比例為15.78%，復合生活用地的面積比例為2.77%，特殊生活用地的面積最少，說明城鎮與農村仍然是主要的生活場所，也表明研究區土地多功能利用還處于探索階段。生態用地中限制生態用地的面積比例僅為3.11%，而控制生態用地和補充生態用地分別為45.10%和23.22%，說明研究區生態用地盡管面積較大，但保護力度較弱（表2）。

表2 “三生用地”的數量結構Tab.2 The quantitative structures of production-living-ecological land

表3 “三生用地”的組合結構 單位：公頃Tab.3 The combination structures of production-living-ecological land unit: hm2

4.2 “三生用地”的組合結構

從“三生用地”的組合結構來看，豐州鎮涵蓋了生產用地、生活用地、生態用地、生產—生活用地、生產—生態用地、生產—生活—生態用地6種組合模式，其面積比例分別為6.41%、4.33%、46.72%、11.97%、27.80%、2.77%。其中，具有單一生態功能的用地面積比例最大且以有林地、其他林地和裸地為主，具有單一生產功能的用地包括交通運輸用地、水工建筑用地、設施農用地、建制鎮、采礦用地及風景名勝用地，具有單一生活功能的用地主要為不具有工業生產能力的村莊用地及特殊用地，具有生產與生活雙重功能的用地主要為建制鎮用地及部分具有規模以上工業生產能力的村莊用地，具有生產與生態雙重功能的用地以耕地、園地、水域水面及部分林地為主，具有生產、生活與生態三重功能的用地面積比例最小且主要為河流水面和水庫水面。從上述分析可以看出，土地利用現狀一級地類的組合模式存在較強的一致性，表明土地利用現狀分類體系與本文所構建的“三生用地”分類體系銜接性較好（表3）。

圖2 “三生用地”的空間分布Fig.2 The spatial distribution of production-living-ecological land

4.3 “三生用地”的空間結構

借助GIS空間分析可以得到生產、生活與生態用地的空間分布特征。總體上，生產用地與生活用地具有較明顯的空間一致性，而與生態用地具有較明顯的空間互補性，前兩者主要分布在南部地勢平坦的沿江地帶，并且生產用地較生活用地向外呈一定范圍的擴張，后者則主要分布在北部低山丘陵地區。具體來看，農業生產用地與交通生產用地分布較為均衡，林業生產用地主要為北部的環山果林場，牧業生產用地主要為零星分布的設施農用地，漁業生產用地主要分布在晉江流域及各水庫，礦業生產用地主要為零星分布在研究區中部的采石場，工商生產用地主要分布在中心鎮區、307省道沿線及西北部的玉湖村等區域，旅游生產用地主要分布在國家5A級景區九日山及清境桃源度假區（圖2（a））。城鎮生活用地集中分布在鎮區，農村生活用地主要分布在城鎮外圍、307省道沿線與東溪河谷地帶，特殊生活用地主要為殯葬用地并在研究區內零星分布，復合生活用地主要分布城鎮用地附近的晉江河段、東溪與西溪的交匯口以及4個水庫周邊，此處為居民日常休閑的主要場所（圖2（b））。限制生態用地主要為作為泉州備用水源保護區的桃源水庫及晉江干流金雞攔河閘保護區的水域水面，控制生態用地與補充生態用地主要為林地與耕地，數量較多且分布相對分散，保全生態用地以裸地為主且主要集中分布在研究區中部及零星分布在研究區北部（圖2（c））。從“三生用地”組合模式的空間分布特征來看，不同用地組合模式在空間分布上呈現“局部集聚、全局分散”的特征，即同一用地組合模式的空間集聚性較高，而不同用地組合模式的空間集聚性較低，表明不同用地組合模式的空間融合性較差，也預示著區域土地利用可能存在激烈的競爭與沖突（圖2（d））。

5 結論與討論

“三生用地”分類研究是國土空間規劃與管理的基礎，而分類的關鍵在于科學識別及歸并土地利用的各項功能。本文探索性地依據土地利用的產業屬性、社會屬性和管理屬性將縣域土地從生產、生活與生態的角度劃分為17個類型，特別是依據國家生態分區管制策略將生態用地劃分為限制生態用地、控制生態用地、保全生態用地和補充生態用地，提出了“三生用地”的數量結構與組合結構兩種分類表達范式。

本文在理論建構的基礎上以南安市豐州鎮為例進行了實證檢驗，從“三生用地”的數量結構來看，豐州鎮生產、生活與生態用地面積占土地總面積的比例分別為48.94%、19.07%、77.29%，不同用地面積比例的差異說明研究區土地利用方向存在一定的偏向性。從“三生用地”的組合結構來看，豐州鎮涵蓋了生產用地、生活用地、生態用地、生產—生活用地、生產—生態用地、生產—生活—生態用地6種組合模式，并且土地利用現狀一級地類的組合模式存在較強的一致性，表明所構建的“三生用地”分類體系與現狀分類體系銜接性較好。從“三生用地”的空間分布特征來看，生產用地與生活用地具有較明顯的空間一致性且主要分布在南部地勢平坦的沿江地帶，生態用地與前兩者具有較明顯的空間互補性且主要分布在北部低山丘陵地區，并且不同用地組合模式在空間分布上呈現“局部集聚、全局分散”的特征?？傮w上，實證檢驗結果與理論分析框架的吻合度較高，說明所建構的分類體系與表達范式具有較強的實用性和可操作性，可以較精準地反映當前區域土地利用的實際狀況。

但本文在理論建構與實證分析過程中發現仍然存在一些問題有待完善，如“三生用地”分類檢索的標準問題、“三生用地”功能組合的地域問題、“三生用地”功能價值的量化問題等，仍有待進一步的理論分析與實證檢驗。

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