行政法誠實信用原則探究

劉書暢

摘 要：誠實信用，不僅是市場交換的產物而為市場經濟所必需，而且作為一項基本原則，如今也在行政運行秩序中得以建立、吸收并被廣泛應用。在法學中，誠實信用已不再是傳統(tǒng)私法領域的專有原則，它已跨躍私法的范疇進入公法領域，許多國家和地區(qū)在立法和實踐上確立了誠實信用原則在行政法中的基本原則地位。

關鍵詞：行政法；誠實信用；原則

當前，公法、私法存在相互融合的趨勢，誠信原則能否引入行政管理領域調整行政法律關系成為一個值得討論的問題。雖然隨著第三次行政程序法典化浪潮的來臨，一些國家和地區(qū)的立法已將誠實信用規(guī)定為行政法的一項基本法律原則，但其具體內涵、適用根據、適用領域等問題都需要進行深入研究。本文對于行政法誠實信用原則的相關內容進行了初步探討。

一、 誠信原則的內涵

關于誠實信用原則的涵義， 中外學者莫衷一是、眾說紛紜。我國法學界主要存在以下四種比較典型的觀點：1）語義說。認為誠信原則是對民事活動參加者不進行任何欺詐， 恪守信用的要求。2）一般條款說。認為誠信原則是外延不十分確定， 但具有強制性效力的一般條款。3）雙重功能說。認為誠實信用原則將道德規(guī)范與法律規(guī)范合為一體， 兼具有法律調節(jié)和道德調節(jié)的雙重功能。4）利益平衡說。徐國棟先生認為， 誠信原則要求民事主體當以善意心理狀態(tài)從事民事活動， 在進行民事活動時， 既要維系各方當事人的利益平衡， 還要維系當事人利益和社會利益的平衡。以上各種觀點分別從某個角度認識了誠信原則， 有一定的理論價值， 反映了學界對誠信原則認識的不斷深入。然而， “語義說”有望文生義之嫌，它僅看到了誠信原則對當事人進行民事活動的指導意義， 卻忽視了其巨大的司法意義； “一般條款說”指出了誠信原則的部分形式特征， 但并未給我們提供更多更細的知識； “雙重功能說”將目光投向闡釋對象的特征和功能， 但沒有突出誠信原則的個性。與前三種觀點相比， “利益平衡說”把2001 年由徐國棟先生提出的“兩種誠信說”引入對誠信原則內涵的界定上來， 從而使誠信原則名副其實地成為民法的基本原則。

二、誠信原則在行政法上的適用領域

（一）行政機關內部關系

首先，誠信原則適用的領域是公務員的義務與職責。19世紀末，市場弊端暴露出來，誠信原則即復興于民法，通過國家對私法關系的干預，體現了道德和倫理規(guī)范的復歸"誠信原則不只是道德原則，而且是法律強行性規(guī)范，當事人不得以協(xié)議加以排除或規(guī)避"？然而，誠信原則內容上主要是抽象的倫理道德要求，或正義的現實需要"在民法上，誠信原則的種種表現，莫不與當事人內心狀態(tài)的要求有關，但在行政法上，對行政機關是難以查明其內心狀態(tài)的，而公務員的內心狀態(tài)又不作為行政行為的成立要件"因此誠信原則適用于行政機關時，對行政機關的道德要求集中體現在對執(zhí)行公職的公務員的義務與職責要求上。各國法律均有對公務員品行端正，依法履行職責的規(guī)定，特別是忠于職守，公正廉潔，克已奉公方面，體現出公務員對人民的忠誠，進而建立和維護行政機關與人民之間良好的信任關系"例如，公務員以公事為由，因私外出，警車鳴笛開道，致使巴士躲避不及，車被刮傷，乘客受輕傷，警車上的公務員假公濟私，編造謊言，從而因違背誠信原則，不享有相應的行政優(yōu)益權。

其次，誠實信用不僅適用于公務員對行政機關，也適用行政機關對公務員。近期接連曝光的政府信用危機事例表明行政機關的公務員格守誠實信用原則的意義不可忽視。湖北省烯水縣洗馬鎮(zhèn)政府自1998年以來，為支付工程建設費用而開具大量的欠款憑證，還以開白條形式給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和教師發(fā)放工資。從2000年開始，這些白條在私下作為貨幣流通開來，由于政府長期不能兌現，白條開始打折，從開始的9折、8折，一直降到現在的5折。媒體評價，隨著白條打折，鎮(zhèn)政府信用也隨之打折。2002年春節(jié)過后，河南省拓城縣發(fā)生巨額棉花專項貸款失蹤案，鎮(zhèn)政府向公務員集資償還貸款，所開收據名目繁多，或集資，或發(fā)展農業(yè)建設私人集資，或僅寫收到2000元，報界同時報道，政府向其組成人員--公務員和其他公職人員--轉嫁財政困難的事情同樣也發(fā)生在江蘇省如東縣。政府轉嫁財政危機，加大對預算外資金的收繳力度，其中一些收費以及帶有強制性的捐款，使得民眾對政府的信任產生了動搖。而另外一個影響則是使公務員謀求工資外收人的動機更為強烈，而他們對機構的忠誠度和辦事的質量和效率可能會大打折扣。行政機關洛守誠實信用原則不僅適用于外部行政行為，也適用于內部行政行為，惟此才能使行政機關的權威和公信力通過公務員和其他公職人員得以樹立。

最后，誠信原則還適用于行政機關之間相互信任和忠誠。上下級行政機關之間存在命令和服從關系；互不隸屬的行政機關之間，則基于尊重和誠信，彼此認可對方的決定，予以公務上的協(xié)助。比較典型的是，美國憲法第4條第1節(jié)規(guī)定，每一州對其他各州的公文書、公證錄和司法程序必須給予充分的忠實和信任。國會可制定普遍性的法律，規(guī)定該文書，該記錄和程序必須證明的方式及其效果。這一規(guī)定被稱為充分忠實和信用原則，適用于州與州之間，不僅指立法機關、司法機關之間的關系，也包括行政機關之間的關系。誠實信用原則在行政機關彼此關系上要求：相互承認依法做出并已生效的行政行為；一個行政機關在做出可能涉及其他行政機關的職權職責的行政行為時，應及時告知其他行政機關；一個行政機關的行政行為違法或無效，其他行政機關得知后，應及時告知并不承認其效力；在遵守管轄權的限制和其他法律規(guī)定的情況下，行政機關之間應盡力協(xié)助職務上的請求。

（二）自由裁量

自由裁量意味著法律留有選擇余地，雖然在國家與人民的關系上，國家為追求公共利益，有時可以犧牲特定利益，但這種犧牲必須建立在利益平衡上，必須顧及當事人和第三人的利益以及法學的安定性。否則因違反一般法律原則包括誠信原則，及侵害憲法保障的基本權利而構成裁量之濫用。這方面的事例在城市建設中出現極多。如政府當年核發(fā)了許多三輪車或某種三輪機動車的許可證，幾年后又認為這些車輛的形象與城市的新面貌不合，決定不再允許這些車輛上路運營；政府當年給某一攤販市場的幾千名攤販核發(fā)了許可證，幾年后，為城市整體環(huán)境計，又蓋另一大樓，意欲讓這幾千名攤販全部搬人新樓，于是通知幾日內取締該攤販市場。在這些事例中，政府對有關城市的規(guī)劃、建設是有權作為的，但即使假定這些行為都是為著公共利益，也應有權衡其他利益的考慮：如何合理、公平地使原來這些合法經營者過渡為新的經營者，如何使其損害降低至最小程度，怎樣給予那些無法以新方法或不愿意以新方法謀生的經營者補償，等等。如果缺乏這樣的考慮而作出某些決定，將破壞人民群眾對政府、行政機關的信賴，如此事件的積累，將使人們面對國家！法律對其行為的指引時發(fā)生動搖和懷疑，這種狀況對建設法治國而言，無疑是非常危險的。

結論：

在當前行政管理日益復雜、行政爭議不斷出現、行政立法難于及時跟進的時代背景下，肯定具有高度抽象特征、以實踐實質法治為宗旨的誠信原則在行政法中的調整作用，逐步加深對該原則的理解和適用，對于推進我國政府法治建設進程、平衡公共利益和私人利益、協(xié)調政府與公民之間的關系、實現行政法的公平正義都具有極為重要的意義。

參考文獻：

[1] 劉丹. 論行政法上的誠實信用原則[J]. 中國法學， 2004（1）：32-39.

[2] 趙小芹. 行政法誠實信用原則研究[D]. 吉林大學， 2008.

[3] 閻爾寶. 行政法誠實信用原則研究[M]. 人民出版社， 2008.