巴彥淖爾市農牧場改革發展的調研報告

付強

摘 要：為深入貫徹落實巴彥淖爾市委農村牧區工作會議精神，進一步提高"三農三牧"和鄉村振興工作的能力和水平，就務必要深化農村牧區改革，特別要深入推進農墾的改革。近年來，農墾改革取得了一定成果，但是還存在很多問題，需要進一步加大改革力度，尋找解決問題的良策，從而才能增強農墾發展活力和整體實力，把農牧場打造成河套綠色有機高端農畜產品加工輸出基地排頭兵。

關鍵詞：巴彥淖爾市；農牧場；改革；發展

一、總體情況

巴彥淖爾市共有16個農牧漁場，烏梁素海漁場于2008年劃歸河灌總局管轄，其余15個分布在6個旗縣區境內（其中：臨河區2個、烏拉特前旗5個、烏拉特中旗1個、五原縣1個、杭錦后旗1個、磴口縣5個），總面積312萬畝，其中耕地面積65萬畝，草牧場面積64萬畝，林地28萬畝，天然水面52萬畝。總人口6.3萬人，其中國營職工1.5萬人。16個農牧漁場全部設立黨委，下設119個分場，共設黨支部150個（其中分場黨支部116個），共有黨員2873名。

二、存在問題

1.農牧場運行困難。除太陽廟農場、牧羊海牧場外，其他農牧場均不同程度地存在收不抵支、運行經費嚴重不足等問題。2016年，15個農牧場土地管理費收入總計4411萬元，支出7325萬元，缺口2914萬元。

2.管理體制不順。在長期的經營發展過程中，農牧場形成了“政企不分、社企不分”的經營格局，農牧場是企業但承擔社會管理職能，承擔鄉鎮職能但沒有政府的機構設置和配套權力。在農牧場的整體管理上，借鑒和套用了鄉鎮的管理方式，好多干部習慣用行政思維和方式開展工作，基本上沒有實行過真正的企業經營管理機制或市場化運營模式。在一些社會職能的承擔上，自治區及市直相關職能部門只對農牧場提出要求或分解工作任務，但沒有相應的資金項目支持，這種政企不分的體制因素制約著農牧場的改革發展。

3.土地管理機制不活。一是土地承包經營權固化。墾區土地的所有權、經營權理應由農牧場主導控制，而我市各農牧場土地承包經營權事實上由農工主導。雖然各農牧場對農工實行的是一年一簽承包合同的管理方式，但農牧場與農工在幾十年的土地承包經營過程中形成了非常穩定的契約關系，廣大職工和農工已經將自己視為相關土地當然的經營主體，如重新調整或整體收回農工承包經營的土地，難度很大。二是承包費用長期固化。目前，農牧場的“市場田”承包費平均為77元/畝，與套區平均400—600元/畝的土地流轉承包價格相差甚遠。收取土地承包費是農牧場維持日常工作運轉和向農工提供社會化服務的重要經費來源，維持現有收費標準，與日益上漲的管理成本不相適應，而上調承包費標準會因農工反對可能引發一系列社會矛盾問題又難以實行。

4.社會保障能力差。作為企業，應該按政策給職工繳納“五險一金”，但由于農牧場經濟困難，僅僅解決了職工的基本養老保險（15個農牧場現共有在職參保職工3975人），醫療保障方面參加的是當地的新農合和城鄉居民醫療保險，其余工傷、失業、生育保險及住房公積金均未參加。農牧場屬地管理后，杭錦后旗、烏拉特中旗分別將所屬太陽廟農場、牧羊海牧場參保干部職工單位繳費部分全額承擔外，其他農牧場均按原管理體制運行，維持原參保繳費政策不變（配置社保田，減免土地租賃費，社保單位部分和個人部分全部由個人承擔）。隨著社平工資的快速增長，到2016年，每個職工需繳納社保費9000多元，各農牧場斷保人數已達1006人，占參保職工的25%，加之一些農牧場和烏梁素海漁場攀比（從2010年起社保費欠繳掛賬，職工到退休年齡一次性補繳所欠保費），社會保障問題已經成為農牧場社會穩定的一大隱患。

5.干部隊伍亟待優化。由于農墾體制的特殊性、封閉性，農牧場干部隊伍存在年齡老化問題，50歲以上的管理人員占一半，而且學歷普遍不高，現代經營管理理念和能力欠缺，干部隊伍亟待優化。

三、對策建議

1.理順經營體制，推進企業化改革。在盤活土地資源方面，一要對農牧場債權債務、資源資產、土地經營情況進行集中清理，分類列出清單，由財政、審計等部門進行審核，掌握各農牧場國有土地、草牧場、水面等資源的數量、承包方式、轉租情況，摸清“家底”、厘清責任，然后進行具體的經營制度改革設計，為推進改革打好基礎。二要建立和推行農牧場職工去世、子女穩定就業和到齡退休領取養老金收回承包田、社保田制度，加強土地統一管理。三要加強農墾國有土地集中整合工作。利用國家對農墾國有土地進行確權登記的契機，要求各旗縣區同步開展農墾土地清丈工作。在企業化改革方面，要按照“農場企業化、墾區集團化”的改革方向，加快推進和確立農牧場企業化經營主體地位，積極引進大型農字號、國字號龍頭企業，著力建設現代農牧業的大基地、大產業。一要在保留農牧場原有建制和經營管理體制的同時，創造條件幫助和引導農牧場注冊成立農業產業公司，既可以有效利用農墾項目資金保證農牧場企業化經營主體地位，也便于爭取和承接發改、財政、國土、科技、農業開發以及產業化規模經營項目資金，逐步改善農牧場生產經營基礎設施，加快培育和形成一批農牧業優勢特色產業。二要加快企業經營方式轉變，一方面，要賦予農牧場市場化自主經營主體地位，根據市場需求大力發展優勢特色產業。另一方面，充分利用和盤活國有農場規模集中的土地資源，積極與區內外大型龍頭企業對接，通過訂單契約型、服務協作型、股份合作型等多種模式，大力發展種養殖及農畜產品加工業，打造國有農場土地開發利用示范區。三要發揮農墾土地國有、便于規模集中的優勢，與區內外科研院所進行協作，充分運用科研院所的項目和資金，建立實驗示范和人才培訓基地，大力研發、引進、推廣新模式、新品種、新技術，不斷提高現代化經營發展水平。

2.堅持政企分開，推進社會管理屬地化。按照《內蒙古自治區農墾國有農牧場辦社會職能改革方案》（內政辦發〔2013〕32號）的要求，今后國有農牧場承擔的社會管理和公共服務職能要全部納入地方行政管理，所需經費中央和自治區也將出臺分級核定辦法。根據我市農牧場管理現狀，建議通過三種模式推進和加強改革工作。一是依托鄉鎮，就近剝離。按照地域相鄰原則，就近將農牧場承擔的社會管理和公共服務職能移交鄉鎮管理，統一納入財政保障范圍，實現資源配置的進一步優化。農牧場則按市場運營機制專注于企業的生產經營。二是恢復設鎮，分軌運行。磴口縣哈騰套海、納林套海和烏拉特中旗烏梁素太恢復設立鎮的事宜正在等待自治區政府批復。市、旗兩級要加大工作力度推進恢復設鎮工作盡早落地運轉。設立鎮后，鄉鎮全面負責農牧場的社會事務，農牧場則輕裝前行，充分挖掘地方資源和產業優勢，發揮體制靈活的優勢多渠道爭取上級的資金項目支持，實現農牧場企業化發展。三是內部分開，管辦分離。暫時不能實行社會職能剝離的，可總結借鑒磴口縣派駐工作組做法，由旗縣區委選派干部到相關農牧場任黨委書記、黨委副書記、紀檢書記，實行黨委領導下的場長負責制，對需要剝離的社會管理和服務職能進行接管，采取授權委托、購買服務等方式，賦予國有農牧場相應的管理權限和公共服務事項。

3.直面現實問題，解決好經營運轉困難。鑒于目前各農牧場運行的困難和實際，推進改革首先要保證國有農牧場的發展與穩定。市級層面可考慮原來農墾系統內部存在的“東西平衡、抽肥補瘦”的財力互濟機制，市財政重新按比例集中原下劃旗縣的企業上繳稅金、征占農墾土地出讓金等，安排農牧場改革補貼資金1000--1500萬元，在今后3-5年改革過渡期內，用于解決國有農牧場改革過程中出現的日常運轉、社保繳費、社會管理支出等問題，并加強與自治區的協調溝通，爭取降低農牧場職工社保總體繳費費率或爭取上級轉移支付資金支持。各旗縣區要在農牧場社會管理服務職能剝離前，通過財政預算安排資金，采取財政差額補貼的辦法，保證各農牧場的正常運轉。要將農牧場職工和轄區內居民納入相應的社會保險、社會救助等社會保障體系。對未參加養老和醫療保險或中途斷保的職工，可利用清丈新增土地、退休人員交回土地發包收入統籌予以解決。

4.圍繞經營管理，加強干部隊伍建設。重視農牧場管理層年齡老化問題，建立與農牧場企業化經營相適應的干部隊伍體系。一是暢通農牧場干部調整交流渠道。按照國有企業干部與黨政干部交流使用的相關政策，加大農牧場與旗縣區、鄉鎮干部交流使用力度。二是整合人才資源提高企業經營管理水平。根據企業發展需要，采取組織派駐、農牧場培養、定崗選聘等多種形式，為加快農墾的改革發展提供懂經營、會管理、充滿活力的干部隊伍支持。三是加強農墾干部隊伍培訓。圍繞農墾產業化、企業創新能力等項目建設，抓好管理人才的銜接，推進成果轉化，培育新興產業。

5.強化組織領導，落實改革發展工作責任。市委、政府通過加強工作調度，及時研究解決農牧場改革發展中的新情況、新問題。同時，要把農墾改革工作列入對旗縣區黨委、政府年度實績考核內容之中，真正把農牧場的發展納入市域、旗縣區工作總體“盤子”之中。旗縣區要根據農牧場改革任務，制定詳細的工作方案，明確時間表、路線圖，確保改革工作有序推進。市委政府督查室要將農牧場改革工作作為體制機制改革的的重點任務進行跟蹤督查，把市委的部署落到實處。還要充分發揮農墾黨組織的政治核心作用，切實加強基層黨組織建設，堅持農墾改革發展方向，保證各項政策的貫徹實施。

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