如何推進國有資產管理制度改革

高勝男

【摘 要】本文從國有資產的概念入手，對現階段我國國有資產管理體制中所存在的眾多問題進行深入剖析，指出其根源，并就構建國有資產管理新體制提出思路和對策。

【關鍵詞】國有資產；管理制度；推進改革

一、我國國有資產管理現狀

我國國有資產管理現狀改革開放三十年以來，我國的經濟體制由最初的傳統計劃經濟成功轉型為社會主義市場經濟，，有中國特色的社會主義的改革與實踐取得了舉世矚目目的成就。但是，在建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中，如何提高公有經濟的效率、發揮其應有的功能，卻始終是改革的重要難題。

（一）今年來的變化及存在問題

近年來，我國國有資產管理體制幾經變化，不斷探索，隨著一系列改革措施的出臺，新的國有資產管理體制框架已初具雛形，國資監管初顯成效，企業效率也明顯提高。但是，近年來對國有資產管理新體制的探索并不盡如人意，當前國有資產管理新體制仍存在一些理論與實際問題亟待解決，諸多操作性問題仍需進一步明確，如國有資產流失問題一直飽受詬病，國有資產管理模式也備受質疑。國有資產是國有財產中的一部分，是歸全體勞動者所有，交由國家機構共同占有的具有增值性、流動性的資產。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，市場公平競爭環境日趨形成，非國有經濟比重日益擴大，國有經濟的發展面臨越來越大的競爭壓力。即便如此，根據國研網的數據，雖然我國國有企業總數不斷減少，國有資產總值卻持續增加，2006年已達到277308.1億元，而當年度的國內生產總值為210871億元，國有資產在我國經濟中的作用舉足輕重。以我國東部沿海地區六省一市為例，從國有企業的數量看，各省市的國有企業數量均出現了不同程度的下降，1999—2003年間下降尤為明顯。絕大多數省市的國有資產份額在國有企業總資產中的比重自1999年以來逐年下降，并在2005年達到了最低水平。但與此同時，各省市的國有資產總值不減反升，近年來東部省市國有資產總值最高的上海，上升幅度最為明顯，即使是民營經濟十分發達的福建和浙江，國有資產總值也在穩步增加，并未因國有資產體制改革而導致資產總值的大幅縮水。

（二）國有資產機制不完善

時至今日，我國國有資產管理機制并不完善，很多矛盾尚未徹底解決，目前的管理模式也很不成熟，這對實現國有資產保值增值的目標提出了很大挑戰，很大學者也從理論和實踐角度對現有的國有資產管理體制進行了批評。因此有必要對傳統的國家所有、政府管理國有資產的模式進行徹底反思和變革，以適應新的發展環境，充分發揮國有資產的經營功能，進一步提高其保值增值能力，這對我國國有企業未來的發展有著十分重要的意義。

二、完善國有資產管理體制的推進建議

自從國有企業進行改革以來，我們就一直對國有資產的管理體制在進行探討。特別是從黨的十六大提出構建國有資產管理新體制以來，理論界對如何改革傳統的國有資產管理與運營體制以及構造國有資產管理與運營的新框架進行了探索，提出了不同的觀點和思路。就國有資產所有權總代表問題而言，理論上講，國有資產的所有權應該由全體人民的法律代表，即全國人民代表大會來行使。這在客觀上要求在人民代表大會內部建立一整套機構來行使國有資產的管理職能，同時取消政府系統內有關的機構。這樣一來，反而會使改革的難度加大并帶來混亂，造成雙重管理體制。而國務院通過其所領導的各級政府及各個部門行使所有權的各種權能，并不違背國有資產國家統一所有的根本原則。因此，從我國實際出發，在法律上界定國有資產屬于全體人民所有的基礎上，應通過全國人大立法或授權國務院充當國有資產所有權的總代表。在全國范圍內行使國有資產所有權，并承擔相應責任。西方國家，種通過財政部及有關主管局監管國有資產的做法在中國是行不通的。原因有二：其一是中國國有資產規模太大，比重太高，地位太重要。其二是我國現在的國有資產管理，其財權、人權、事權是分割的。因此，成立比財政部級別還要高的機構，將這三者統一起來。所以說，在我國必須建立專門化、權威性的管理機構來管理國有資產。

（一）建立國有資產“出資人”制度

1.進一步界定出資人機構的權能

國有資產管理體制建設的一個核心問題是國有產權委托代理的有效性。委托代理的鏈條越長，效率越低；多頭管理就會失效。按黨的十六大提出的原則，國資部門的定位與證監會、銀監會不同，它是“代表國家履行出資人職責”的機構，不是“監管出資人的機構”。作為國有資本運營主體，應有清晰的權力邊界并排他吐地集中統一行使所有權，才能形成強的產權責任約束，對所投資企業成為“真老板”。但是，國資委直接持股的企業過多，也會鞭長莫及。可考慮對重要國有企業直接持股，縮短委托一代理鏈條；對其他企業，則可通過若干控股公司持股或控股，保持適度的管理幅度，兩者結合比較現實。另外，在克服政企分開的同時，也要注意防止“政資不分”。國有資產有關法規、政策的制定等屬于公共職能和權力，應與國有資本的市場化運作區分開來；要加強對國有資本運營機構的審計監督，強化產權責任約束。

2.把握“出資人”的定位

國有出資人職責概括地講主要有：（1）通過執行國有資本經營預算，不斷優化國有資本布局，保證在某些重要行業、關鍵領域國有經濟的控制力，同時提高國有資本回報率；（2）推進所投資的企業進行公司制改制，實現股權多元化。出資人機構應成為“積極股東”，通過股東大會認真參與公司治理，維護自己權益，形成內部化的財務預算硬約束機制；（3）以資產收益和現金收入處理不良債務、解決冗員、補充職工的社保基金；（4）建立資產負債總表、現金流量表和損益表，監控和改善資產負債結構，保持國有資本的安全；（5）接受同級財政和審計部門的監督，向本級政府報告監管工作、監管資產狀況和其他重大事項，條件成熟時應向公眾披露。

3.出資人機構行使所有權

出資人機構如何行使所有權是關鍵的技環節。要害是必須從制度和機制上嚴格區分以東方式“履行出資人職責”和依照行政隸屬關系直接指揮企業經營的本質性差異。資人機構，集中統一行使所有權，這是需的。但“管資產與管人、管事相結合”中“管”，絕不是傳統意義上政府進行行政干預行政審批式的管。出資人機構要“管”的內容履行出資人職責該“管”的內容，“管”的方式出資人履行股東權利的方式。所有權到位，就是出資人機構為行使所有該管的人和事，例如按公司法和公司章程的規定，股東大會該管的人和事，要理直氣壯地管好、管到位，成為“真老板”，強化來自所有者的激勵和約束。這是維護所有者權益必須做到的所有權不越位，就是出資人機構只行使股東權利，決不直接干預企業的經營。這是增強公司活力和提高公司運行效率所需的。

在公司治理中既要防止所有權侵犯經營權管理權，也要防止經營權、管理權架空所有權。《公司法》把公司權利劃分為所有權控制權和管理權。這三項權利分別由股東會、事會和經理層行使，而且有十分明確的條文加以界定。在國有出資人機構與公司關系尚難理清的時候，以《公司法》來界定是一個可行的辦法。

當前“中石油”熱點問題，其管理體制高一級為“中石油總公司”，是“中石油股份公司”最大股東，各油田、工程公司、服務公司大多規股份公司旗下，不論是總公司、股份公司還是子公司，都是雙重監管，上級監管和內部監管，上級監管基本不作為，而內部監管受制于以總經理位代表的管理層，所以不能實行監管職能，這是中石油的癥結所在，管理層權利太大，涉及經濟利益過重，而無法形成有效監管。那么有效的企業管理制度就顯得至關重要，我認為各級管理權利得到恰如其分的發揮是解決中石油的有效渠道，需要在總公司的大力支持調整下，上級監管有效作為，下級權利下放。這項改革會是一項持久戰，需要來自所有者的支持和約束。

三、我公司改革正當時

2017年10月9日，亦莊總公司改制為亦莊控股，站在新起點，亦莊控股迎來了續寫新華章的發展契機。站在新起點，我們更加深刻的意識到，改制不僅僅是名稱的更改，更是對公司治理結構和治理體系提出了更高的要求，我們要順應時代發展，對標集團的定位、任務和上級的要求，找到問題所在，解決問題，就是我們前進的方向，也是發展的機遇所在。站在新起點，提前謀劃、做出安排的同時，我們也會及時回望歷史，汲取前進的力量。歷史唯物主義的觀點告訴我們，人民群眾創造歷史的活動要受到歷史時代經濟、社會條件制約，歷史、現在與未來之間是不可割裂的一個整體。

不忘初心，方得始終。我們堅信，乘著十九大召開的東風，立足產業新城運營商這個定位，緊跟國家、北京市及大興區相關政策，抓住公司改制的契機，不斷把經驗轉化為競爭優勢，圍繞“產”、“城”、“商”的內在聯系和資源要素，不斷提升資源整合能力，就一定能在北京建設具有全球影響力的科技創新中心，落實國家戰略進程中，承擔更大的責任，不斷實現突破，做出新的更大的貢獻。

向前看，一個又一個挑戰還在等著我們，作為集團下屬公司的保障單位，改制當前，提供保障是我們的責任，開發區24小時嚴格防守，為居民提供溫暖。同時，我們將脫離國有企業補貼保障，自負盈虧，自主經營，向社會爭取更大的資源，以更專業、更時效的供熱資源和團隊，面向社會提供服務。在經濟和社會效益多方面，為社會做出貢獻。

【參考文獻】

[1]對我國國有資產管理體制改革的思考—楊立春（復旦大學）

[2]中國國有資產體制改革30年黃速建，金書娟（1.中國社會科學院工業經濟研究所，北京；2.鐵道部黨校，北京）

[3]張麗魁.國有資產管理體制改革四大熱點[J]改革與理論，2003.（3）

[4〕李松森《國有經濟戰略調整對策研究》[M]，東北財經大學出版社，2003年版

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