淺析預算法的改革

鄒梅

【摘 要】隨著我國社會主義市場經濟體制和公共財政體制的逐步建立，1995年實施的預算法已經無法滿足形勢發展的要求，而預算法作為我國的“經濟憲法”，其改革勢在必行。本文從地方債務的含義及形成原因，新預算法對地方債務的影響以及化解地方債務風險的建議這三個方面展開。

【關鍵詞】地方債務；新預算法；地方債務風險

一、引言

我國地方政府負有償還責任的債務最早發生在1979年。此后，各地開始陸續舉債。截至2010年底，全國地方政府性債務余額達10.7萬億元【1】。地方債務在建設地方基礎設施，改善地方的市容市貌，發展地方經濟等方面做出了巨大的貢獻，但是由此帶來的地方債務風險也不容小覷，尤其是近幾年來，一些國家出現了債務危機，進一步加強了中央對地方債務的重視。

《新預算法》于2015年1月1日起開始實施，改革亮點眾多，像充實全口徑預決算體系，完善預決算審查監督制度以及健全地方政府債務管理制度等等，但本文旨在介紹健全地方政府債務管理制度。

二、地方債務的含義及形成原因

地方債務，可劃分為顯性債務、隱性債務兩種類型。顯性債務一般包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉貸資金等，除了明確的負債外常表現為未支付的應付支出。隱性債務包括地方政府擔保債務、擔保的外債、地方金融機構的呆壞賬、社會保障資金缺口等。由此可見，地方債務的形成原因有：（1）分稅制后，地方政府財權和事權的不平衡，在有限的資金內要辦更多的事情，地方政府迫不得已才要舉債。（2）有些官員可能為了追求政績，對政府的預算及效用最大化過分追求，導致政府隱性債務與日俱增。（3）缺乏有效健全的債務管理機制，積存了大量隱性債務，使政府償債壓力增大。

三、新預算法對地方債務的影響

1、新預算法要求政府預算透明化，有利于社會公眾對政府部門的管理和監督【2】。新預算法中指出在不涉及國家秘密的情況下，政府部門要把已經批準的預算、預算調整、預算執行情況決算等，以報表的形式公布在政府網站上，以便社會公眾進行查閱。因而，預算透明度越高，政府部門披露的關于預算的信息更為詳細，社會公眾對于預算的監督也就會更為仔細、透徹，政府部門也就會更加遵守財政紀律，在一定程度上避免了政府官員為了政績而加大債務的規模。

2、新預算法嚴格限制了舉債所得資金的用途【2】。新預算法明確規定：舉債所得資金不得用于經常性支出。這么做在很大程度上避免了部分官員為追求政績而大規模舉債的情況出現，有利于政府經濟向正確健康的方向發展，讓舉債所得資金發揮其最大的效用。

3、新預算法明確規定了舉債方式【2】。除法律另有規定外，地方政府不得用發行地方政府債務之外的方式籌措資金，也不可以為任何單位和個人的債務以任何形式提供擔保。這樣做就減少了官員為謀取私利而舉債和提供擔保的現象，從而有利于減少貪污腐敗的現象。

4、新預算法控制地方政府舉債規模。地方政府債務納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準。這么做避免了地方政府大規模舉債最后導致地方政府“破產”的情況出現，有利于樹立良好的地方政府形象，提高地方政府的公信力。

四、化解地方債務風險的建議

1.完善地方債務信息披露制度。本文認為隱性債務之所以存在，主要是因為地方債務信息披露制度還不夠完善，主要表現在以下兩個方面：1）沒有明確規定政府信息披露的內容。披露的內容應該包括政府預算表、政府項目舉債專項資金批準使用的預算、實際使用的預算以及預算實際差額說明等等。地方政府在披露債務信息時應做到完整真實，這樣做有利于社會公眾監督政府部門的工作，在一定程度上減少了政府官員貪污腐敗的發生和政府官員為追求政績而大規模舉債。2）建立全國聯網的債務信息管理系統。建立債務信息管理系統需要由縣級及以上地方政府對每筆債務的款項和資金的使用情況進行準確統計，及時更新，并將債務信息按照行政層級逐級上傳至上一級政府債務信息管理系統，達到債務信息的共享【3】。建立全國債務信息數據庫，為政府部門對舉債規模和風險的現狀提供了可靠的數據來源，有利于各級政府對預算進行一個合理的規劃，將舉債的資金發揮最大的效用。對債權人而言，為其是否繼續投資提供了決策支持。

2、合理界定地方政府職能邊界，科學劃分地方政府的事權與財權【4】。本文在地方債務的形成原因中也提到，由于地方政府事權和財權的不平衡，地方政府不得不舉債。對事權的劃分，政府部門應對其進行更為詳細的劃分，避免出現上級政府將本應承擔的責任轉移給下級政府，增加下級政府部門的負擔。對財權的劃分，要從完善分稅制入手，讓地方政府除了舉債之外還有其他的資金來源不能只靠“賣地”來還債。

3、加強中央有關部門對地方債務的監控，建立并完善地方債務風險預警制度【5】。將地方債務納入國家的監控，首先應該制定相應的指標來判斷地方債務是否處于危險狀態，如果處于危險狀態，就可以盡快采取措施，做到防患于未然。地方債務風險預警制有利于中央對地方債務的變動情況和構成情況的了解，有利于中央政府控制風險，將地方債務風險控制在一個安全合理的范圍內。

4、堅決改革政績考核體系【6】。降低GDP因素在考核官員政績中占有的比重，應考慮在原有的考核中加入類似于地方政府舉債的情況、土地質押與售賣情況、自然資源消耗、地方環境污染、保護與治理問題、民生改善問題等較為綜合的考核標準，改變官員一味追求短暫的GDP，而不顧地方政府的長遠發展的現象。因此，為了避免官員追求GDP而放棄綠水青山，只知道追求金山銀山，讓其處于一個短暫的高速發展而忽視了未來的發展的情況出現，相關部門在提拔干部時，不能“唯GDP是從”。

五、總結

作為“經濟憲法”的預算法改革已經邁出了最重要的一大步—新預算法制度已經比較成熟了，但是這并不意味著預算法改革的結束，不同的時代需要不同的預算法，我們要根據不同時代下經濟發展的要求來制定不同時代下的預算法，讓我國經濟穩健發展，早日實現社會主義現代化強國的目標，實現中國夢，實現共同富裕。

【參考文獻】

[1]審計署.審計結果公告[Z].2011年第35號

[2]曹潤梅 石東偉 新預算法、預算質量與地方政府性債務{J}會計之友2017年第20期

[3]婁譯文 中國地方債務風險及防范制度研究{D}長春：吉林財經大學

[4]徐誠 防范地方政府債務風險的國際經驗及中國視角{J}金融理論與實踐 2011年第11期

[5]于海峰 崔 迪 防范與化解地方政府債務風險問題研究{J}財政研究2010 年第 6 期

[6]李茂媛 地方政府債務風險的本源探究及防范對策{J}江西社會科學 2012年第3期